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2010-10-14 10:18 來源于網(wǎng)絡(luò) 【大 中 小】【打印】【我要糾錯】
在立法理論上,設(shè)定也可以稱為創(chuàng)制、創(chuàng)設(shè),講的是一種制度從無到有的創(chuàng)制活動。它與一般所稱的規(guī)定不同,規(guī)定較多是從有到有,由粗到細,把已有的原則具體化。
從法治的意義上講,行政許可是法律、法規(guī)對公民的權(quán)利和自由規(guī)定了某種限制條件。這些權(quán)利和自由許多是憲法規(guī)定的權(quán)利。對憲法規(guī)定的權(quán)利作限制,必須符合憲法精神和立法法的規(guī)定,通過立法解決,不是任何機關(guān)和組織都可以隨意限制的,也不是隨意采取任何形式都可以限制的。由于我國立法體制是一個統(tǒng)一的、分層級的體制,因而,必須從國情為出發(fā)點,對各立法主體的行政許可設(shè)定權(quán)進行科學(xué)、合理的配置,方可從源頭上對許可加以規(guī)范。下面按照立法權(quán)限的劃分,介紹行政許可設(shè)定權(quán)的配置。
一、中央立法的行政許可設(shè)定權(quán)
(1)法律的許可設(shè)定權(quán)。法律是全國人大及其常委會制定的。全國人大及其常委會是代表人民行使最高國家權(quán)力的機關(guān),也是代表人民意志行使國家立法權(quán)的機關(guān)。人民自己的代表機關(guān)出于維護公共利益和安全,在某些領(lǐng)域設(shè)定許可,決定對某些公民的權(quán)利和自由作必要的限制,符合法治精神。因此,在本法確定的許可范圍內(nèi),法律可以設(shè)定各種形式的行政許可。
(2)行政法規(guī)的許可設(shè)定權(quán)。根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定,國務(wù)院可以制定行政法規(guī),其效力等級僅次于法律。因此,其設(shè)定權(quán)的位階高于地方法規(guī)和規(guī)章,但低于法律。其設(shè)定權(quán)限與立法權(quán)限一樣,體現(xiàn)兩個原則:一是法律保留原則。立法法規(guī)定的專屬立法權(quán)范圍內(nèi)的事項(主要是公民的基本權(quán)利和國家最基本的制度)除非有全國人大授權(quán),國務(wù)院無權(quán)設(shè)定行政許可。二是尚未制定法律的,行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。有了法律,行政法規(guī)可以在法律設(shè)定的許可事項范圍內(nèi),對實施行政許可作具體規(guī)定。
此外,法律還開了一個口子,允許國務(wù)院采用發(fā)布決定的方式設(shè)定許可。發(fā)布決定是國務(wù)院的一項權(quán)力,一般是針對某個具體事項做出,內(nèi)容單一,條文少,應(yīng)急,內(nèi)容與制定程序均不同于行政法規(guī)。對可否以發(fā)布決定的形式設(shè)定行政許可,立法時有些不同意見。最后全國人大常委會肯定了這種形式,是出于四個考慮:一是行政許可法取消了國務(wù)院部委規(guī)章的行政許可設(shè)定權(quán),這是一個重大的舉措,保留這一規(guī)定較為主動。二是加入世貿(mào)組織之后,發(fā)生一些緊急情況,需要有相應(yīng)的應(yīng)急措施和手段。三是新聞、出版等意識形態(tài)領(lǐng)域,立法條件尚不成熟,需要由國務(wù)院文件來管理。四是改革中的一些試驗、試點事項(如再就業(yè)、社會保障等),制定行政法規(guī)不成熟,也需要以決定等方式公布。但“決定”畢竟不是行政法規(guī),因此,法律規(guī)定:除臨時性的行政許可事項外,國務(wù)院應(yīng)及時提請人才制定法律,或自行制定行政法規(guī)。
二、地方立法的行政許可設(shè)定權(quán)
(1)地方性法規(guī)的許可設(shè)定權(quán)。省級人大、較大市人大有權(quán)制定地方性法規(guī)。其位階效力低于法律、行政法規(guī),高于地方政府規(guī)章。原因在于地方人大是地方國家權(quán)力機關(guān),而政府是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。人民選出的地方國家權(quán)力機關(guān)出于維護公共利益和安全,在一些領(lǐng)域設(shè)定許可,以立法對公民權(quán)利作某些限制,合乎法治的一般原則。不少國家(如澳大利亞、奧地利、法國),行政許可設(shè)定權(quán)在聯(lián)邦議會和州議會,經(jīng)議會授權(quán),政府可以設(shè)定一些具體化、暫時性許可。行政許可法規(guī)定,尚未制定法律、行政法規(guī)的,地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可;已經(jīng)有了法律、行政法規(guī),地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi),對實施行政許可做出具體規(guī)定。一旦法律、行政法規(guī)規(guī)定了行政許可,地方性法規(guī)只能在規(guī)定的范圍內(nèi)進行規(guī)定,進行細化。不能增加許可條件和許可事項。
。2)省級人民政府規(guī)章的許可設(shè)定權(quán)。地方政府規(guī)章的設(shè)定權(quán)問題,是行政許可法立法過程中又一個大的爭議點,中心是要不要給予規(guī)章設(shè)定權(quán)。國務(wù)院原草案已經(jīng)取消了部委規(guī)章設(shè)定權(quán)?紤]到地方政府綜合管理的職能和任務(wù)重,草案規(guī)定給予省級、較大市級政府都可以設(shè)定行政許可。
在全國人大常委會審議過程中,發(fā)生意見分歧。一種意見不贊成賦予地方政府規(guī)章設(shè)定行政許可權(quán)。主要理由:一是行政許可過多過濫的一個重要原因是兩種規(guī)章(地方政府規(guī)章和部委、直屬局規(guī)章)設(shè)定權(quán)過多。現(xiàn)在取消了部委規(guī)章設(shè)定權(quán)。保留地方政府規(guī)章設(shè)定權(quán),行政許可仍可能失控。二是地方政府是執(zhí)行機關(guān),不應(yīng)當(dāng)自己給自己設(shè)定權(quán)力,要設(shè)定可以提到地方人大。人大兩個月開一次會,不會誤事。另一種意見主張賦予地方政府規(guī)章設(shè)定權(quán),理由一是國家大,經(jīng)濟、文化發(fā)展不平衡,事事中央管,很難管好。二是地方政府管理經(jīng)濟、社會生活的指導(dǎo)思想已發(fā)生變化,不會亂設(shè)許可。三是地方立法周期長,影響行政效率。
全國人大常委會綜合考慮兩種意見,認為省、自治區(qū)、直轄市政府轄區(qū)大,綜合管理任務(wù)重,有時出現(xiàn)地方性特殊問題,需立即采取措施進行管理,法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定的,制定地方法規(guī)又來不及,賦予省級政府許可設(shè)定權(quán)是必要的。為此,行政許可法規(guī)定:“尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的,因行政管理的需要,確需立即實施行政許可的,省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性行政許可。臨時性行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的,應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會及常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。”給了一個一年期的臨時行政許可設(shè)定權(quán)。這樣處理,既適應(yīng)了實際需要,又體現(xiàn)了法制原則。又規(guī)定“規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi),對實施該行政許可做出具體規(guī)定。”
行政許可法第十七條規(guī)定,除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章外,任何規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。
這里的含義是:一是,除上面有權(quán)機關(guān)外,其他別的機關(guān),如較大市政府、一般設(shè)區(qū)或不設(shè)區(qū)的市政府、縣、鄉(xiāng)政府都不能再設(shè)定行政許可,地方常委也不能再設(shè)定行政許可;二是,全國人大、國務(wù)院、省級和較大市人大、省級政府有權(quán)設(shè)定許可,但許可的形式只能用法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章形式,不能再用其他紅頭文件或者通知等形式。
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