近年來在我市政府投資建設(shè)工程領(lǐng)域，產(chǎn)生了一種新興的項目管理方式—代建制項目管理模式。認真總結(jié)、逐步完善這一項目管理方式，對促進我市建設(shè)項目管理體制及運行機制改革具有重要意義。

　　一、代建制的內(nèi)涵及特征

　　所謂代建制是指將項目建設(shè)人與項目使用人分離，由項目投資人委托有相應資質(zhì)的工程管理公司或具備相應工程管理能力的其他企業(yè)，代理投資人對項目招投標、勘察、設(shè)計、施工、采購和監(jiān)理等建設(shè)全過程進行組織管理，項目竣工后交付使用人的項目建設(shè)管理方式。

　�。ㄒ唬┐�建制是一種新興的項目管理模式代建制意為代理建設(shè)制式，在制度演進上，它被設(shè)計為具有獨立法人資格的專業(yè)項目管理公司代理業(yè)主行使項目管理任務(wù)的一種制度模式。代建制是繼工程項目管理和工程總承包后的又一種新的項目管理模式，其最為核心的特點在于：一是代理業(yè)主全面行使對工程的具體指揮和管理職能；二是代理業(yè)主行使投資控制職能；三是在項目實施過程中代理業(yè)主以法人身份簽訂項目勘探、設(shè)計、采購、施工等各項合同。

　　在這種模式下，項目業(yè)主在提出項目建議書后，即可通過選擇代建人，簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責、權(quán)、利，在國家相關(guān)法律約束和市場經(jīng)濟機制調(diào)控下，由代建人承擔項目可行性研究、勘察與設(shè)計、工程建設(shè)過程中投資以及工期和質(zhì)量的管理與控制、竣工驗收及試運行，直至最終向業(yè)主移交符合合同要求的建設(shè)項目的全部或部分過程。而項目業(yè)主在建設(shè)過程中不再直接參與項目管理，只是協(xié)助和監(jiān)督代建人代行項目建設(shè)的投資主體職責。代建人按照合同約定完成項目建設(shè)，承擔各種風險，并相應取得報酬。而為了加強對代建項目造價、質(zhì)量、工期以及安全的控制，投資人還可以在合同中約定對代建人的獎罰措施，比如節(jié)獎超罰等。可以說，代建制是迄今為止比較徹底的一種代理業(yè)主進行項目管理的一種模式。

　�。ǘ�）代建制是解決現(xiàn)行管理體制問題的重要選擇試行代建制之前，非經(jīng)營性政府投資項目的建設(shè)一般都要由建設(shè)單位搭建管理班子，按照“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式進行項目建設(shè)。該管理模式的弊端在于，由于建設(shè)班子本身就隸屬于當?shù)卣�府或政府部門，往往使得政府對投資項目的監(jiān)管失控，造成項目建設(shè)效率低下、資源浪費及超規(guī)模、超標準、超投資等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。

　　在代建制模式下，通過公開招標等方式選擇專業(yè)化的項目管理公司代替建設(shè)單位行使建設(shè)期項目法人的職責，不僅可以有效地提高項目管理水平，同時把建設(shè)單位的職責在建設(shè)期間劃分出來，即建設(shè)單位不直接參與項目建設(shè)，從而有效克服了建設(shè)單位對投資的人為影響，基本杜絕“三超”現(xiàn)象，并且割斷了建設(shè)單位與施工企業(yè)之間的利益關(guān)系，從制度上消除了建設(shè)單位的權(quán)力尋租。同時，政府投資部門、代建公司、使用單位三者的責任、權(quán)利和義務(wù)是通過合同加以約定的，形成了相互協(xié)作，相互約束的工作機制，從而解決了過去建設(shè)項目主體不明、責任不清的問題，為投融資體制改革開辟出了一條成功之路。

　�。ㄈ�）代建制模式正在逐步探索之中自1993年廈門開始試驗代建制以來，我國各地已廣泛試行代建制并逐步積累經(jīng)驗、創(chuàng)新發(fā)展，理論界普遍認為目前已形成上海模式、深圳模式、重慶模式、北京模式等4種比較典型的經(jīng)驗模式。歸納起來主要有兩類管理模式：

　　一是“政府集中代建制”。如由深圳市實行的由政府專門成立的“工務(wù)局（工務(wù)署）”，代建政府投資工程。這種機構(gòu)屬于“吃財政飯”，不以贏利為目的，利于實現(xiàn)集中統(tǒng)一管理，避免不規(guī)范行為，在管理、技術(shù)和質(zhì)量上便于掌握控制。在當前市場經(jīng)濟還不完善，各類代建公司發(fā)展還不平衡、不成熟的情況下，集中代建作為一種過渡形式采用，有著積極的推動作用。

　　二是“公司代建制”。它能夠較好地控制項目投資、質(zhì)量和工期，避免“三超”弊端。但是，“公司代建制”是新生事物，各地正在探討解決代建公司力量薄弱，是否具備真正從事工程項目管理能力，能否避免“暗箱操作”，克服盲目追求利潤、不顧政府投資效益，并對政府投資項目實行終身質(zhì)量負責制等一系列問題。

　　二、衢州市本級代建制的基本做法

　　2005年《浙江省政府投資項目實施代建暫行規(guī)定》出臺，標志著代建制在我省全面試行。目前經(jīng)批準具有浙江省政府投資項目代建資格的代建單位共29家，其中已開展代建業(yè)務(wù)的5家，共實施代建項目11個。我市從1995年開始探索項目代建制模式，2001年年底開工建設(shè)的衢州市國家稅務(wù)局征稅大樓是我市第一個明確由代建單位代建的項目，到目前止市本級共實施代建項目23個，完成投資10億以上。2004年底我市出臺了《衢州市本級政府投資項目試行代建制的通知》（衢政辦發(fā)[2004]146號），政府投資項目代建制工作正式試行。

　　（一）代建單位基本情況我市市本級開展代建業(yè)務(wù)的單位共有浙江省衢州市聯(lián)達監(jiān)理咨詢有限公司、浙江六聯(lián)房地產(chǎn)開發(fā)公司、衢州教育集團、衢州市經(jīng)濟適用住房建設(shè)中心等4家。代建單位基本情況如下：

　　1、浙江省衢州市聯(lián)達監(jiān)理咨詢有限公司。成立于1995年，屬甲級監(jiān)理公司，注冊資金300萬元，擁有員工125人，其中各類國家級注冊師40人  .2005年開始代建項目，現(xiàn)共代建項目4個，主要有：衢州海關(guān)業(yè)務(wù)技術(shù)大樓、市公安局拘留所、柯山公安分局綜合樓、市防汛搶險基地業(yè)務(wù)用房。

　　2、浙江六聯(lián)房地產(chǎn)開發(fā)公司。成立于1992年，屬二級房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，注冊資金2000萬元，擁有員工20人，其中各類國家級注冊師2人。1995年開始代建項目，現(xiàn)共代建項目5個，主要有：衢州電大辦公樓、衢州市國家稅務(wù)局征稅大樓、衢州電大辦公樓、市開發(fā)區(qū)管委會大樓、市環(huán)境監(jiān)測大樓等。

　　3、衢州教育集團。成立于2000年，屬自收自支事業(yè)單位擁有員工7人，其中各類國家級注冊師1人。2001年開始代建項目，現(xiàn)共代建項目7個，主要有：衢州職業(yè)技術(shù)學院、衢州一中、衢州綜合中專、體培中心、星星學校、東港學校、山海協(xié)作促進中心等。

　　4、衢州市經(jīng)濟適用住房建設(shè)中心。成立于1996年，屬臨時機構(gòu)，擁有員工18人，其中各類國家級注冊師1人。2003年開始代建項目，現(xiàn)共代建項目7個，主要有：市青少年宮、武警支隊辦公樓、亭川小區(qū)安置房、書院拆遷安置房、會展中心改造、市府食堂等。

　�。ǘ�）代建制模式衢州市市本級代建制尚處在探索階段，其代建模式也多種多樣，既有政府集中代建制模式，也有公司代建制模式。衢州教育集團作為事業(yè)單位，代建了近年來所有的教育系統(tǒng)較大的建設(shè)項目，同時也承擔了這些教育項目的投資融資業(yè)務(wù)，從代建角度看，衢州教育集團實施的代建屬典型的行業(yè)內(nèi)政府集中代建制模式。衢州市經(jīng)濟適用住房建設(shè)中心作為建設(shè)局下屬的自收自支臨時機構(gòu)，代建了部分政府交辦的項目，也可歸屬為政府集中代建制模式。浙江省衢州市聯(lián)達監(jiān)理咨詢有限公司和浙江六聯(lián)房地產(chǎn)開發(fā)公司的代建則屬于完整意義上的公司代建制模式。

　�。ㄈ�）代建人確定一是通過招標確定代建單位。根據(jù)衢政辦發(fā)[2004]146號文件規(guī)定，由市發(fā)改委、財政局、建設(shè)局等部門組成代建審查委員會初審確定有符合代建資質(zhì)的代建單位，然后進入招投標中心公開招標后，報市代建審查委員會最后確定。從實施情況看，公司代建制模式多采用通過市場競爭方式取得代建項目這種形式，現(xiàn)共實施代建項目4個，其中3個項目由浙江省衢州市聯(lián)達監(jiān)理咨詢有限公司實施。

　　二是使用人將項目直接委托某一代建單位集中代建。這類項目主要集中在政府集中代建制模式中。目前通過這種方式實施的代建項目有19個，其中衢州教育集團和衢州市經(jīng)濟適用住房建設(shè)中心代建的全部項目均以政府協(xié)調(diào)會、抄告單方式進行直接委托。

　�。ㄋ模┐�建方式代建方式有全過程代建和分階段代建二種方式，其中分階段代建又可分為前期工作階段代建和建設(shè)實施階段代建二種。市本級目前實施的代建主要是全過程代建和建設(shè)實施階段代建，其中學校建設(shè)項目以全過程代建為主，其他項目以建設(shè)實施階段代建為主。

　　建設(shè)實施階段的代建，一般由使用人自行開展項目前期工作，在項目可行性研究報告或初步設(shè)計或施工圖完成后，確定建設(shè)實施代建人，由代建人負責項目的施工、監(jiān)理直至竣工驗收的管理。浙江省衢州市聯(lián)達監(jiān)理咨詢有限公司代建的衢州海關(guān)業(yè)務(wù)技術(shù)大樓、市公安局治安拘留所，市六聯(lián)房地產(chǎn)開發(fā)公司代建的市國稅大樓、環(huán)境監(jiān)測綜合大樓，市經(jīng)濟適用住房建設(shè)中心代建的市青少年宮項目、市檢察院技術(shù)用房等都是在項目業(yè)主已完成了項目審批過程，甚至完成施工圖設(shè)計后才明確代建單位。這種模式由于代建單位的后期介入，故使用人多成立項目建設(shè)領(lǐng)導小組、籌備組、基建辦等之類的機構(gòu)，來配合代建單位共同完成項目的建設(shè)任務(wù)。

　　全過程的代建，一般是指使用人提出項目建議書，投資綜合主管部門審批后，即確定代建人，由代建人全權(quán)履行投資人和使用人責任，負責項目的全過程管理。市本級采用這種模式代建的項目，主要集中在市經(jīng)濟適用住房建設(shè)中心和衢州教育集團。市經(jīng)濟適用住房建設(shè)中心代建的市武警支隊辦公樓項目、亭川小區(qū)安置房項目，都是在市武警支隊和西區(qū)管委會提出項目之初，市政府以抄告單形式確定由市經(jīng)濟適用住房建設(shè)中心代建，之后的項目前期、建設(shè)實施等具體管理中使用單位基本不介入，僅在功能使用上提出具體意見。衢州教育集團代建的衢州市職業(yè)技術(shù)學院、衢州市新星學校建設(shè)工程、衢州職教中心一期工程等項目，從項目提出之初就由市政府直接明確了代建單位，項目從前期立項一直到最后建成交付各學校使用均由市教育集團全權(quán)負責。

　�。ㄎ澹┐�建項目的管理項目前期管理。市本級的代建項目一般由使用人負責項目前期工作，項目審批的所有手續(xù)由業(yè)主單位負責辦理，部分全過程代建的項目由代建單位負責承辦。部分代建項目（以市教育集團代建的項目為主）代建人在設(shè)計階段就參與。其他項目一般由使用人委托開展設(shè)計，代建人在設(shè)計完成后才介入，這些項目一般在代建人介入后都需做大量的設(shè)計優(yōu)化和修改工作。

　　委托代建合同的簽訂與管理。市本級的委托代建合同一般由使用人和代建人直接簽訂，部分經(jīng)招標確定代建人的委托代建合同，由市發(fā)改委代表代建審查委員會認可。委托代建合同采用一般的通用版本，由委托代建合同書、通用合同條款和專用合同條款三部分組成，其中委托代建合同明確代建項目的基本內(nèi)容、投資、建設(shè)期限、工程質(zhì)量及代建費用等；通用合同條款主要明確代建人和委托人的權(quán)利和義務(wù)；專用合同條款對代建中的一些細節(jié)問題予以明確。

　　建設(shè)資金撥付與管理。市本級的代建項目建設(shè)資金撥付有三種形式：一是使用人管理建設(shè)資金。使用人根據(jù)代建方確認的工程進度，撥付建設(shè)資金給施工單位，這也是我市代建項目主要采取的資金撥付方式。二是市財政直接管理建設(shè)資金。由市財政局按建設(shè)進度根據(jù)代建方、使用方、施工方、監(jiān)理方等多方認定的工程量和投資后直接撥付給參建的施工單位。三是代建人管理建設(shè)資金。即代建合同簽訂后，使用人按照批復的項目總投資，將建設(shè)資金全部交由代建單位管理。

　　三、衢州市本級代建制實施中的經(jīng)驗和教訓

　　代建制是對傳統(tǒng)建設(shè)項目運作模式的變革，代建制的推行實現(xiàn)了建設(shè)、管理、使用“三合一”傳統(tǒng)模式向投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用“四分開”全新運作模式的轉(zhuǎn)變。市本級代建制實施近四年的實踐中，主要達到了以下工作效果：

　　一是提高了政府資金使用效率，達到了有效節(jié)約投資、防止“三超”現(xiàn)象的目標。市六聯(lián)房地產(chǎn)開發(fā)公司代建的市國稅征稅大樓，代建單位發(fā)揮自身專業(yè)力量，在不影響外觀情況下，對原設(shè)計的大樓外墻材料提出優(yōu)化方案，建議業(yè)主方將原外墻鑲貼純鋁板改為噴涂金屬漆，僅此一項為業(yè)主單位節(jié)省投資800萬元。市經(jīng)濟適用住房建設(shè)中心在武警支隊辦公樓和亭川小區(qū)安置房建設(shè)上，經(jīng)過優(yōu)化設(shè)計，分別節(jié)約投資260萬元和430萬元。

　　二是改變了傳統(tǒng)政府投資項目“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的狀況，增強了項目建設(shè)各方的責任意識和相互監(jiān)督制約。代建制以合同方式規(guī)定了代建人、投資人、使用人的責、權(quán)、利，使項目建設(shè)各方之間產(chǎn)生互相監(jiān)督制約的關(guān)系，投資人負責建設(shè)資金籌措和管理；使用人在提出使用功能和建設(shè)要求后，其主要工作就是對代建人的監(jiān)督，使政府部門從“辦事”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;管事”，將更多的精力用來從事宏觀層面的監(jiān)管工作；代建人依據(jù)代建合同承擔政府工程項目建設(shè)管理任務(wù)；投資綜合管理部門以合同管理為中心，運用法律手段，制衡各方。

　　三是改變了建設(shè)項目非專業(yè)化管理的狀況，提高了項目的建設(shè)管理水平。代建制的試行，讓具有工程項目管理的專業(yè)化人才隊伍發(fā)揮其自身優(yōu)勢，從而達到投資、質(zhì)量、進度的有效控制。

　　代建制的實施對促進政府投資管理職能的轉(zhuǎn)變，起到積極的推動作用，但在實際操作過程中也暴露出一些問題，在一定程度上阻礙了代建制的推廣。目前存在的主要問題有：

　　1、代建制的法律地位缺失。在我國，代建制雖體現(xiàn)在國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》中，但相應的管理辦法并未及時出臺，如代建單位的資質(zhì)由誰來認可，標準是什么，項目法人制在代建實施過程中如何體現(xiàn)，誰為工程質(zhì)量負責等等均不明晰。我省雖然在2005年出臺了《浙江省政府投資項目實施代建暫行規(guī)定》（浙發(fā)改法規(guī)[2005]130號），但其并不具有法律地位。我市也同樣存在類似的問題。

　　2、使用人授權(quán)不充分，代建實施過程中溝通協(xié)調(diào)任務(wù)繁重。對代建制推行的目的，許多使用人往往認識不到位，多數(shù)認為是搶了自己的“蛋糕”，而不愿意實施代建，即使搞了代建，也只是走走形式，并沒有給予充分授權(quán)，代建人某種程度上起到了施工現(xiàn)場的管理者或是項目監(jiān)理者的責任。如代建單位沒有施工單位的選擇權(quán)和合同簽訂權(quán)；資金撥付沒有按照財政部《代建制財政財務(wù)管理制度》（財建[2004]300號）要求撥付給代建單位；代建人在代建過程中沒有一定的決策權(quán)，形成“大業(yè)主，小代建”的狀況等等。授權(quán)不夠造成職責與權(quán)利的失衡，給代建人實施其管理工作帶來很大被動。

　　3、部分代建項目投資人、使用人、代建人在項目建設(shè)中職責不清。這種現(xiàn)象主要存在于我市政府集中代建制模式中。在這類代建項目中，投資人和代建人往往集基職能與一身，既承擔項目的投資和融資業(yè)務(wù)，又負責項目的代建工作，代建制應達到的投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用分離，各方相互制約，嚴控“三超”的效果難以實現(xiàn)。

　　4、代建人收益與風險責任不對等。一是代建人收益較低。代建人收益應來自于代建項目的管理費用（一般為投資概算的2-3%）和代建工程節(jié)余獎勵兩部分。但目前實際代建單位得到的只是較低的項目管理費中的一部分，如海關(guān)大樓和環(huán)境監(jiān)測大樓代建費分別為投資概算的1.25%和1.96%，而工程節(jié)余獎勵往往得不到，其中有工程節(jié)余誰來認可、如何兌現(xiàn)職責不清的原因，也有代建人建設(shè)階段介入，投資節(jié)余要靠工程管理來獲得，難度較大的原因，同時還有使用人主觀上不愿意工程有更多節(jié)余的原因。二是代建履約保證金遠遠高于代建費。衢政辦發(fā)[2004]146號文件規(guī)定“代建單位應提供工程概算投資3-10%的銀行履約函”，聯(lián)達監(jiān)理公司代建的海關(guān)大樓其代建履約保證金為項目概算的3%（共72萬元），而其得到的代建費僅為1.25%（共30萬元），極大地限制了以智力投入為主、注冊資金較少的咨詢單位參與代建的積極性。三是對工程質(zhì)量、工程維修等代建單位有更多的責任而無應有的保障措施。

　　5、代建隊伍綜合素質(zhì)不高，代建市場尚不成熟。市本級目前的代建隊伍，大多專業(yè)水平較高，而綜合協(xié)調(diào)管理能力相對較弱，特別是缺少懂經(jīng)濟、懂管理、懂法律等復合型人才。同時，參與代建的單位政企不分、產(chǎn)權(quán)不明、責權(quán)不清的現(xiàn)象依然存在，導致代建制推行中不完全的市場競爭現(xiàn)象的出現(xiàn)，影響代建市場的健康發(fā)展。

　　四、完善我市代建制管理的幾點思考

　　代建制是政府投資體制改革的方向，也是實現(xiàn)政府投資專業(yè)化管理的有效方式，試點階段難免會出現(xiàn)許多的問題，但只要認真探索，進行合理的制度設(shè)計，代建制一定會發(fā)揮出其預期效果。從衢州市本級代建制的實施過程看，筆者認為要有效地推進代建制的實行，需要有一個明確的代建管理模式支撐，需要有一個透明的代建人選擇制度，需要有一個明晰各方權(quán)責利的規(guī)范性代建合同，需要有一個較好的代建激勵和制約機制，需要有一批具有相應資質(zhì)的代建隊伍。目前，迫切需要充分研究和完善以下問題：

　�。ㄒ唬╆P(guān)于代建制的管理機構(gòu)設(shè)置。在目前代建制法律地位缺失的情況下，建議衢州市代建制管理模式暫根據(jù)精簡、效能、獨立的原則，成立以協(xié)調(diào)管理為主，并代表政府投資人的代建項目管理辦公室（簡稱代建辦），機構(gòu)屬事業(yè)性質(zhì)。代建辦的主要職責是：負責市本級所有代建項目的組織、實施、協(xié)調(diào)工作，制定相關(guān)的工作制度和工作流程；負責擬定和管理規(guī)范性代建合同；負責向市場公開招標選擇代建單位；負責向市場公開招標選擇監(jiān)理單位；負責審定代建項目的年度計劃，上報投資綜合管理部門批準，為財政部門撥付建設(shè)資金提供依據(jù)。

　　（二）關(guān)于代建人的選擇方式。代建人的選擇無非是指定或公開招標兩種，筆者認為對無特殊使用功能要求的項目，應嚴格執(zhí)行招標投標辦法，由市場競爭方式確定代建人，減少人為因素，避免指定代建所帶來的高度集中性，以及責任不清、處罰難以到位等現(xiàn)象的發(fā)生。

　�。ㄈ�）關(guān)于代建合同。代建是一種委托代理關(guān)系，這種委托代理關(guān)系是通過合約方式來履行的，故應以經(jīng)濟合同方式明確投資人、使用人、代建人三方的權(quán)利和義務(wù)。一是委托代建合同由原使用人和代建人二方簽訂，改為由投資人、使用人、代建人三方共同簽訂，增加投資人的權(quán)責利部分，投資人的權(quán)責利主要體現(xiàn)在建設(shè)資金的籌集和安全、高效使用上。二是限制使用人對項目的過多干預，使用人的權(quán)責利主要集中在提出項目作用功能，配合代建單位做好項目建設(shè)，以改變建設(shè)項目即使實施了代建，使用人仍是“大業(yè)主”的現(xiàn)象。三是在設(shè)計方案決策、施工單位選擇、建設(shè)資金管理等方面對代建人要充分授權(quán)，增加代建人在主要方面的責任和權(quán)力。

　　（四）關(guān)于代建制的激勵和制約機制。根據(jù)委托代理理論，為取得較好的代理效果，其關(guān)鍵是要解決非對稱信息下的代理人激勵和制約問題。建議：一是嚴格控制概算。實施代建的主要目的是控制概算，而控制概算的最佳也是最有效的階段是對設(shè)計的控制，故項目立項后，代建人就應參與代建項目的設(shè)計優(yōu)化過程，以改變目前我市大多數(shù)代建項目代建單位在建設(shè)階段才介入，概算控制主要在管理環(huán)節(jié)，從而引起概算控制難、管理不到位等問題。二是嚴格概算的調(diào)整。在代建項目實施過程中，對增加建設(shè)內(nèi)容，提高建設(shè)標準，投資預算超1萬元以上的項目，需經(jīng)代建辦、投資綜合管理部門和財政部門批準后方可實施。三是提高代建費用。將項目概算組成內(nèi)容中的“建設(shè)單位管理費”全部或大部分轉(zhuǎn)化為代建費。四是明確代建節(jié)余獎勵。工程節(jié)余獎勵額可設(shè)定在工程節(jié)余投資的30-50%，同時明確獎勵資金的兌現(xiàn)辦法。五是工程維修基金由使用人收取轉(zhuǎn)為代建人收取，代建人對工程質(zhì)量負終身責任。六是設(shè)定適當?shù)穆募s保證金，保證金比率略高于代建費率。

　�。ㄎ澹╆P(guān)于代建隊伍培育。代建是以智力投入方式為主的一種項目管理模式，其目的是控制投資、保證質(zhì)量和進度，難點是投資的控制。從目前市本級的代建制實施情況和各地的經(jīng)驗看，設(shè)計的優(yōu)化和管理，是有效控制投資的關(guān)鍵，故建議積極鼓勵會設(shè)計、懂管理的工程咨詢管理公司和設(shè)計單位參與代建市場，降低這類企業(yè)進入代建人行列的門檻。同時對市外企業(yè)放開代建市場，吸引更多的代建企業(yè)參與我市的代建項目管理。