摘要：代建制是近年出現(xiàn)的一種新興工程管理方式，國(guó)務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》明確“非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’”。本文首先介紹了現(xiàn)階段我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理方式的特點(diǎn)，進(jìn)而分析了政府投資項(xiàng)目代建制各方職責(zé)，最后提出目前代建制實(shí)施中的若干問(wèn)題和防范。

　　關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目；代建制

　　代建制是近年出現(xiàn)的一種新興工程管理方式，已引起業(yè)界各方關(guān)注，2004年7月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》明確“非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’”，代建制的實(shí)質(zhì)是建設(shè)工程的專(zhuān)業(yè)化管理，認(rèn)真研究這種工程管理方式，對(duì)推動(dòng)政府投資項(xiàng)目管理方式改革，提高政府投資建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)管理水平和政府投資效益，保證工程質(zhì)量，規(guī)范建筑市場(chǎng)秩序，遏制腐敗現(xiàn)象發(fā)生具有現(xiàn)實(shí)意義。

　　現(xiàn)階段我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理方式

　　政府投資項(xiàng)目指的是通過(guò)財(cái)政撥款、發(fā)行國(guó)債、利用國(guó)外金融機(jī)構(gòu)貸款等方式運(yùn)作的大型基礎(chǔ)性建設(shè)項(xiàng)目。此類(lèi)項(xiàng)目投資大、風(fēng)險(xiǎn)大，管理程序復(fù)雜，備受社會(huì)各界關(guān)注。我國(guó)政府投資工程項(xiàng)目通常由一次性工程建設(shè)管理機(jī)構(gòu)、使用單位組建的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)或?qū)�業(yè)的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

　　政府投資工程項(xiàng)目涉及較強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性技術(shù)性問(wèn)題，對(duì)質(zhì)量、造價(jià)、工期有較高要求，采用“一次性業(yè)主”的管理方式 ，項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)人多由單位或地區(qū)的行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，人員參差不齊，缺乏必要的建設(shè)項(xiàng)目技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、合同等管理知識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中違反客觀科學(xué)規(guī)律的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)管理班子，形成管理上的分散，無(wú)法對(duì)其實(shí)施有效的監(jiān)督，容易滋生腐敗現(xiàn)象。工程完成后，班子即解散，人員很難安置，工程建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)難以總結(jié)積累和借鑒，導(dǎo)致業(yè)主各項(xiàng)責(zé)任難以真正落實(shí)，政府難以實(shí)施有效的監(jiān)管。

　　利用單位組建的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)管理政府投資工程目，項(xiàng)目建設(shè)、管理、使用合一 .政府承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，使用單位充當(dāng)業(yè)主并獲得利益，容易受利益驅(qū)動(dòng)，造成投資失控，導(dǎo)致政府投資工程項(xiàng)目出現(xiàn)超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、拖工期的“三超一拖”現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)“釣魚(yú)工程”，還會(huì)引出挪用資金、拖欠工程款問(wèn)題。

　　利用專(zhuān)業(yè)性的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)管理政府投資工程，解決了分散管理、機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置的問(wèn)題，利用專(zhuān)業(yè)化的管理知識(shí)和技術(shù)，避免外行業(yè)主管理帶來(lái)的弊端，可形成有效的監(jiān)督機(jī)制，控制投資膨脹。

　　政府投資項(xiàng)目代建制的實(shí)施

　　近年來(lái)，北京、深圳、廈門(mén)、上海等地全國(guó)各地開(kāi)始探討改革政府投資工程管理方式，實(shí)行“代建制”。2004年7月26日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，明確規(guī)范了政府投資行為，改進(jìn)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理的實(shí)施方式，提出了加快推行“代建制”的意見(jiàn)，即通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目管理單位（代建單位）負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。業(yè)主不具有相應(yīng)的項(xiàng)目管理綜合知識(shí)，與設(shè)計(jì)商、承包商之間存在明顯的信息不對(duì)稱(chēng)，具有法人資格的專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目管理公司代理業(yè)主行使業(yè)主的項(xiàng)目管理任務(wù)，以合理的利益機(jī)制，保證項(xiàng)目質(zhì)量和效益。實(shí)施“代建制”為政府投資工程的建設(shè)實(shí)施指明了方向，將完善政府投資體制，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的客觀趨勢(shì)。

　　代建制中三方的職責(zé)

　　政府投資工程實(shí)施代建制利于項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管分離，因此需要科學(xué)界定各方的權(quán)利和義務(wù)、利益和風(fēng)險(xiǎn)，建立激勵(lì)和約束機(jī)制，提高政府投資效率。政府部門(mén)、項(xiàng)目管理公司（代建單位）和項(xiàng)目使用人應(yīng)當(dāng)明確各方職責(zé)，政府部門(mén)負(fù)責(zé)投融資，代建單位負(fù)責(zé)建設(shè)管理，保證代建制順利實(shí)施。

　　政府部門(mén)職責(zé) 代表政府行使業(yè)主職能和項(xiàng)目管理職能。參與編制工程項(xiàng)目的中長(zhǎng)期建設(shè)規(guī)劃和年度計(jì)劃；負(fù)責(zé)投資建設(shè)工程項(xiàng)目的項(xiàng)目建議、計(jì)劃立項(xiàng)、可行性研究、用地許可、地質(zhì)勘察、方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)、項(xiàng)目概算及相關(guān)文件的編制和報(bào)批等前期工作；組織施工圖設(shè)計(jì)與審查，編制項(xiàng)目預(yù)算并報(bào)有關(guān)部門(mén)審批；協(xié)助國(guó)土主管部門(mén)做好政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目的征地拆遷工作，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的施工報(bào)建、招標(biāo)投標(biāo)、委托監(jiān)理、簽訂合同、質(zhì)監(jiān)登記、安監(jiān)登記等施工準(zhǔn)備工作；負(fù)責(zé)政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目施工全過(guò)程的協(xié)調(diào)和監(jiān)管。

　　項(xiàng)目管理公司職責(zé)

　　項(xiàng)目管理公司受政府委托負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)管理，代建的項(xiàng)目公司利用自己的專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量和管理經(jīng)驗(yàn)，在項(xiàng)目策劃、方案設(shè)計(jì)、前期準(zhǔn)備、工程預(yù)算、施工招標(biāo)、材料設(shè)備采購(gòu)整個(gè)建設(shè)過(guò)程中，承擔(dān)項(xiàng)目方案優(yōu)化和設(shè)計(jì)優(yōu)化管理、合同管理、施工管理、組織驗(yàn)收和保修等工作內(nèi)容，對(duì)項(xiàng)目的投資、質(zhì)量、安全和工期進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化的控制與管理，確保項(xiàng)目順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)合同目標(biāo)，接受政府有關(guān)部門(mén)的審查和監(jiān)督，保證建設(shè)資金合理使用。

　　項(xiàng)目使用單位職責(zé)

　　根據(jù)本單位的實(shí)際需要及發(fā)展規(guī)劃提出項(xiàng)目建議書(shū)，在項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)階段提出項(xiàng)目具體使用條件、建筑物的功能要求，有關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)對(duì)建筑物的具體要求和指標(biāo)。在完成項(xiàng)目立項(xiàng)后，及時(shí)向項(xiàng)目管理公司辦理前期工作移交手續(xù)并協(xié)助做好工程建設(shè)中涉及有關(guān)部門(mén)和單位的相關(guān)工作，為工程創(chuàng)造良好的外部條件。在建設(shè)中提出意見(jiàn)和建議，并監(jiān)督代建項(xiàng)目管理公司的行為，參與工程驗(yàn)收，負(fù)責(zé)接收竣工建筑物及其使用和維護(hù)。

　　完善政府投資項(xiàng)目代建制

　　完善法制建設(shè)

　　實(shí)行代建制目的在于通過(guò)代建方使建設(shè)單位從非專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域工作中擺脫出來(lái)，不必承擔(dān)這些單位無(wú)力承擔(dān)的專(zhuān)業(yè)責(zé)任與義務(wù)。事實(shí)上， 委托代建項(xiàng)目完成后，委托人——各相關(guān)政府，作為直接的當(dāng)事人，仍要面對(duì)工程質(zhì)量和使用功能缺陷的投訴。建設(shè)單位通過(guò)委托代建，建設(shè)工程的民事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移了，但行政責(zé)任委托代建項(xiàng)目完成后，委托人——各相關(guān)政府，作為直接的當(dāng)事人，仍要面對(duì)工程質(zhì)量和使用功能缺陷的投訴。建設(shè)單位通過(guò)委托代建，建設(shè)工程的民事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移了，但行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有轉(zhuǎn)移。同時(shí)業(yè)主也沒(méi)有賦予代建方真正的權(quán)力，代建方由于沒(méi)

　　沒(méi)有明確代建職責(zé)、管理范疇和有限的代建取費(fèi)而不愿承擔(dān)更多的代建責(zé)任，建設(shè)單位在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中對(duì)代建方的方案、管理指手畫(huà)腳，甚至親自指定施工單位和材料供應(yīng)單位，代建單位喪失其對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程的管理職能，對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目產(chǎn)生各種不利的影響。在工程建設(shè)過(guò)程中，扯皮、糾紛、責(zé)任推卸等情況時(shí)常發(fā)生，對(duì)于代建制度的順利推行十分不利。為了實(shí)現(xiàn)政府投資工程投資、建設(shè)、管理、使用分離目標(biāo)，需要確立代建制度的法律地位，明確代建方職責(zé)和的管理范疇。

　　理順政府部門(mén)和項(xiàng)目管理公司之間的關(guān)系

　　對(duì)于各地興起的項(xiàng)目代建制，一些咨詢(xún)機(jī)構(gòu)擔(dān)心會(huì)出現(xiàn)新的壟斷和腐敗。原因在于，項(xiàng)目管理公司（代理人）可能是相關(guān)政府部門(mén)（委托人）的下屬單位，由于委托人和代理人都具有壟斷性，項(xiàng)目管理公司市場(chǎng)化水平低，使得代建管理模式缺乏激勵(lì)和約束機(jī)制。我國(guó)的代建單位大都隸屬于政府部門(mén)，雖然根據(jù)政府體制改革的要求，代建單位正在改制，但從整體看，政企不分、產(chǎn)權(quán)不明、責(zé)權(quán)不清的現(xiàn)象依然存在，由于代建制單位與相關(guān)政府部門(mén)的裙帶關(guān)系，自然形成一種行業(yè)保護(hù)主義、地方保護(hù)主義，將極大的阻礙代建制發(fā)展，對(duì)代建單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展相當(dāng)不利。其他咨詢(xún)單位根本無(wú)法介入其項(xiàng)目代建市場(chǎng)，這種狀況背離了實(shí)行代建制的初衷。

　　合理確定代建費(fèi)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

　　代建制是對(duì)項(xiàng)目管理全過(guò)程實(shí)施的一種高水平管理手段，要求有相應(yīng)的高智商、高技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)豐富的管理人才參與。但至今代建制管理費(fèi)無(wú)取費(fèi)下限和嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，給推行代建制帶來(lái)競(jìng)爭(zhēng)上的無(wú)序，更易造成代建單位無(wú)法吸引高素質(zhì)代建人才參與……據(jù)了解，目前代建制確有市場(chǎng)需求，但企業(yè)往往得依靠監(jiān)理等其他收費(fèi)進(jìn)行貼補(bǔ)，長(zhǎng)此以往，不是企業(yè)陸續(xù)退出，就是代建制名存實(shí)亡。另一方面， 代建單位雖然有建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，但卻無(wú)法承擔(dān)建設(shè)管理的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，代建單位普遍規(guī)模偏小，要承擔(dān)一個(gè)上億、甚至是幾十億元的工程的建設(shè)管理任務(wù)，工程一旦出現(xiàn)虧損，根本無(wú)力承擔(dān)賠償責(zé)任。