加強(qiáng)政府采購(gòu)制度體系協(xié)調(diào)性建設(shè)

　　《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》公布以來(lái)，我國(guó)已逐步形成了以統(tǒng)一政策、分級(jí)管理、管采分離、職能分設(shè)、集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合等為基本內(nèi)容的政府采購(gòu)制度框架體系，并在運(yùn)行中取得了較為顯著的成績(jī)，但同時(shí)也存在諸多有待完善的地方。因此，“繼續(xù)推進(jìn)制度建設(shè)與創(chuàng)新，建立完善的政府采購(gòu)制度管理體系”被確定為今后政府采購(gòu)制度建設(shè)的六大主要任務(wù)之一。根據(jù)我國(guó)政府采購(gòu)制度的現(xiàn)狀及其發(fā)展趨向，筆者認(rèn)為，加強(qiáng)政府采購(gòu)制度的體系協(xié)調(diào)性應(yīng)當(dāng)成為今后我國(guó)政府采購(gòu)制度建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

　　所謂體系協(xié)調(diào)性包括兩個(gè)層面：一是立法層面，政府采購(gòu)制度應(yīng)當(dāng)形成結(jié)構(gòu)合理、具體制度齊備、體系完整的制度系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)部嚴(yán)格遵行下位法與上位法保持一致的原則，不同法律規(guī)范之間具有基本精神的一致性和連貫性，避免或盡量減少相互沖突；二是在法的實(shí)施層面，必須嚴(yán)格遵行上位法優(yōu)先原則。從根本上看，加強(qiáng)體系協(xié)調(diào)一致性是法制統(tǒng)一原則在政府采購(gòu)制度中的體現(xiàn)，也是我國(guó)基本國(guó)情以及現(xiàn)行立法體制的客觀要求，更是政府采購(gòu)制度健康發(fā)展的基本保證。

　　重視政府采購(gòu)制度改革的整體規(guī)劃性

　　健全的政府采購(gòu)制度體系不僅是規(guī)范政府采購(gòu)行為的基本依據(jù)，同時(shí)也是政府采購(gòu)制度體系協(xié)調(diào)性的基本要求。因此，完善政府采購(gòu)制度體系應(yīng)當(dāng)成為加強(qiáng)體系協(xié)調(diào)性的重要環(huán)節(jié)。就現(xiàn)階段而言，我國(guó)政府采購(gòu)制度體系的完善應(yīng)當(dāng)高度重視制度建設(shè)的整體規(guī)劃性。

　　任何一項(xiàng)制度建設(shè)都是一項(xiàng)系統(tǒng)的社會(huì)工程，無(wú)論是縱向的建設(shè)進(jìn)程，還是橫向的建設(shè)內(nèi)容、重點(diǎn)以及具體措施的確定，都受該制度自身發(fā)展程度、所處社會(huì)環(huán)境、一國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度及在特定時(shí)期的發(fā)展速度、特點(diǎn)等多方面因素的綜合制約。因此，政府采購(gòu)制度的體系建設(shè)必須從中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局出發(fā)，綜合考量我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀及其趨向、政府采購(gòu)制度的一般特征，借鑒和吸取國(guó)外政府采購(gòu)制度的成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)持續(xù)性的動(dòng)態(tài)改革，逐步形成以《政府采購(gòu)法》為中心的體系完備、結(jié)構(gòu)合理、具體制度齊全且具有較強(qiáng)操作性的現(xiàn)代政府采購(gòu)制度體系。

　　同時(shí)，在改革中還必須體現(xiàn)鮮明的階段性。我國(guó)政府采購(gòu)制度的建設(shè)應(yīng)從制度自身的完善和推進(jìn)政府采購(gòu)配套制度的改革這兩個(gè)方面進(jìn)行。在加強(qiáng)制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，采取有效措施，為制度健康運(yùn)行以及促進(jìn)制度完善創(chuàng)造條件。

　　努力做到一個(gè)“著眼”和兩個(gè)“區(qū)分”

　　在政府采購(gòu)制度建設(shè)中，制度前期運(yùn)行中存在的不足和問(wèn)題是基本出發(fā)點(diǎn)和依據(jù)之一，并在一定程度上決定著制度改革的側(cè)重點(diǎn)和發(fā)展方向。就我國(guó)政府采購(gòu)制度運(yùn)行現(xiàn)狀看，一方面，由于制度自身尚處于探索階段，其不成熟或不完善在所難免；另一方面，受制度自身局限性和運(yùn)行環(huán)境等因素的制約，政府采購(gòu)制度運(yùn)行實(shí)踐中還存在許多問(wèn)題，如立法層次多元化，不同層次立法之間缺乏體系內(nèi)部應(yīng)有的協(xié)調(diào)一致性，監(jiān)管制度不健全，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)建設(shè)乏力，政府采購(gòu)范圍界定過(guò)窄，電子化政府采購(gòu)基礎(chǔ)薄弱，供應(yīng)商資格認(rèn)證制度缺失等等。此外，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，政府采購(gòu)領(lǐng)域還會(huì)不斷遇到許多新情況和新問(wèn)題。所有這些問(wèn)題的存在不僅直接或間接地影響了政府采購(gòu)制度功能的實(shí)現(xiàn)，而且成為制度健康發(fā)展的制約因素。

　　從加強(qiáng)政府采購(gòu)制度的體系協(xié)調(diào)性出發(fā)，必須正確認(rèn)識(shí)上述問(wèn)題，做到一個(gè)“著眼”和兩個(gè)“區(qū)分”。首先，著眼于問(wèn)題之間的關(guān)聯(lián)性。從理論研究的角度，政府采購(gòu)制度存在的問(wèn)題可以分別從制度自身與運(yùn)行實(shí)踐兩個(gè)層面進(jìn)行剖析，但實(shí)際上這兩個(gè)層面的問(wèn)題是相互聯(lián)系的。一方面，政府采購(gòu)制度自身存在的問(wèn)題往往既延伸到制度運(yùn)行領(lǐng)域，成為采購(gòu)實(shí)踐中的問(wèn)題，同時(shí)也在很大程度上成為采購(gòu)實(shí)踐中許多問(wèn)題的成因；另一方面，采購(gòu)實(shí)踐中的問(wèn)題不僅直接影響制度的實(shí)施效果，而且如果不能及時(shí)得到解決，就會(huì)成為影響、甚至阻礙制度完善的消極因素。不僅如此，既使同一個(gè)層面的問(wèn)題，各種問(wèn)題之間也是相互關(guān)聯(lián)、相互影響的，問(wèn)題與問(wèn)題之間往往形成連鎖性的“問(wèn)題鏈”。因此，在改革過(guò)程中應(yīng)當(dāng)高度注意在聯(lián)系中把握政府采購(gòu)制度和實(shí)踐中存在的問(wèn)題，以便從根源上綜合治理，取得改革的最佳效果。

　　其次，區(qū)分“不合理性”問(wèn)題和“制度局限性”問(wèn)題。就問(wèn)題層次而言，我國(guó)政府采購(gòu)制度存在的問(wèn)題中，絕大多數(shù)屬于制度問(wèn)題，而同為制度問(wèn)題，所處層面也不盡相同：有些問(wèn)題屬于制度設(shè)計(jì)的不合理所致，有些問(wèn)題則受到制度所處環(huán)境制約或經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度制約而不可避免地存在的。因此，對(duì)于前者必須盡快加以克服，對(duì)于后者則須待條件成熟后或在積極創(chuàng)造相應(yīng)條件的同時(shí)逐步解決。

　　再次，體現(xiàn)制度建設(shè)和完善進(jìn)程的階段性，合理區(qū)分問(wèn)題的“輕重緩急”：應(yīng)當(dāng)首先確定現(xiàn)階段建設(shè)中應(yīng)當(dāng)著重解決的問(wèn)題。無(wú)論從哪個(gè)角度看，要在短時(shí)間內(nèi)一攬子全部解決我國(guó)政府采購(gòu)制度中存在的問(wèn)題都是不現(xiàn)實(shí)的。這就需要分清輕重緩急，根據(jù)制度自身完善的內(nèi)在要求和社會(huì)發(fā)展的客觀需要，分期分批分階段地逐步予以解決。就現(xiàn)階段而言，政府采購(gòu)制度完善的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)集中在目標(biāo)原則、采購(gòu)模式、采購(gòu)方式、監(jiān)管體系、管理機(jī)制及信息公開(kāi)等方面。

　　注重政府采購(gòu)制度目標(biāo)體系的完善

　　政府采購(gòu)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，涉及多個(gè)社會(huì)生活領(lǐng)域和多方利益，該工程的目標(biāo)定位合理與否，不僅直接關(guān)乎政府采購(gòu)具體制度的設(shè)計(jì)和發(fā)展，而且直接影響政府采購(gòu)功能的實(shí)現(xiàn)程度。同時(shí)，政府采購(gòu)目標(biāo)的定位直接體現(xiàn)政府采購(gòu)制度的基本價(jià)值取向，是一國(guó)政府采購(gòu)制度的基礎(chǔ)和核心，直接決定制度的基本設(shè)置和發(fā)展趨向。因此，政府采購(gòu)制度的目標(biāo)在整體制度體系中具有“向心力”、“凝聚力”的功能。在多層次立法并存的立法體制下，對(duì)于保持不同層次立法之間的協(xié)調(diào)一致，加強(qiáng)政府采購(gòu)制度的體系協(xié)調(diào)性具有不可替代的“導(dǎo)向”或“統(tǒng)領(lǐng)”作用。所以，確定科學(xué)的政府采購(gòu)制度目標(biāo)并對(duì)目標(biāo)進(jìn)行合理定位，是應(yīng)當(dāng)首先關(guān)注的問(wèn)題。

　　根據(jù)《政府采購(gòu)法》第1條和第9條的規(guī)定，我國(guó)政府采購(gòu)的目標(biāo)既包括“規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效益”，也包括維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)廉政建設(shè)，有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策。也就是說(shuō)，我國(guó)政府采購(gòu)制度是一個(gè)包括經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和公共政策目標(biāo)等在內(nèi)的多元化目標(biāo)體系。但從政府采購(gòu)制度運(yùn)行實(shí)踐看，這一目標(biāo)定位也存在一些問(wèn)題，其中有兩點(diǎn)最為突出：一是目標(biāo)定位缺乏層次性，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和公共政策目標(biāo)之間，還是各項(xiàng)公共政策目標(biāo)之間都沒(méi)有進(jìn)行合理分層。二是缺乏目標(biāo)沖突的協(xié)調(diào)機(jī)制。在多元化的目標(biāo)體系中，不同目標(biāo)體現(xiàn)不同的價(jià)值和具體利益追求，相互之間在同一平面上往往可能發(fā)生沖突，目標(biāo)定位缺乏層次性必然加大沖突的可能，并由此引起不同目標(biāo)追求在采購(gòu)實(shí)踐中的沖突。如為了有助于實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)發(fā)展政策，是否可以以犧牲“資金使用效益”為代價(jià)？是“經(jīng)濟(jì)目標(biāo)”優(yōu)先，還是“政策目標(biāo)”優(yōu)先？或是在不同階段側(cè)重不同的目標(biāo)？這些問(wèn)題都直接影響著采購(gòu)制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　政府采購(gòu)制度目標(biāo)體系中存在的上述有待完善的地方，既是制度自身體系協(xié)調(diào)性不足的體現(xiàn)，也是引發(fā)具體立法沖突的又一成因。因此，有必要將完善目標(biāo)體系作為今后政府采購(gòu)制度建設(shè)的重要任務(wù)之一。根據(jù)法的價(jià)值原理，任何一種法律制度的價(jià)值追求都是多元化的，但多元價(jià)值之間的位置或地位并非等同。作為政府采購(gòu)制度價(jià)值取向的直接體現(xiàn)，其目標(biāo)體系中所包括的多元目標(biāo)之間自然也應(yīng)有主次之分。同時(shí)，層次清晰、定位明確的目標(biāo)體系的形成，有利于減少目標(biāo)之間的沖突，并可以為在采購(gòu)實(shí)踐中發(fā)生不同目標(biāo)之間的不一致甚或沖突時(shí)，提供正確選擇的依據(jù)。