全面預(yù)算管理自20世紀(jì)80年代引入以來，已被越來越多的國(guó)內(nèi)企業(yè)特別是大中型企業(yè)所接受和應(yīng)用，對(duì)提高國(guó)內(nèi)企業(yè)的財(cái)務(wù)資金管理能力和整體管理水平起到了較好推動(dòng)作用。2001年4月和2002年4月，財(cái)政部分別發(fā)布《企業(yè)國(guó)有資本與財(cái)務(wù)管理暫行方法》和《關(guān)于企業(yè)實(shí)行預(yù)算管理的指導(dǎo)意見》，為國(guó)內(nèi)企業(yè)實(shí)施全面預(yù)算管理提供了制度性指南。2007年6月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委頒布《中央企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算管理暫行辦法》，國(guó)有中央企業(yè)開始導(dǎo)入全面預(yù)算管理制度。

　　供職的單位是一家在全球40余個(gè)國(guó)家和地區(qū)設(shè)有近百個(gè)分支機(jī)構(gòu)和2200多個(gè)項(xiàng)目點(diǎn)、年合同經(jīng)營(yíng)額超過 600億元、業(yè)務(wù)范圍多元發(fā)展的大中型中央國(guó)有企業(yè)集團(tuán)。鑒于國(guó)有資產(chǎn)布局調(diào)整、中央企業(yè)兼并重組、行業(yè)市場(chǎng)及資源統(tǒng)籌以及推進(jìn)集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略等考量，集團(tuán)實(shí)施總部相對(duì)集權(quán)的集團(tuán)引領(lǐng)管控型發(fā)展模式，因而全面預(yù)算管理就成為最佳的管理機(jī)制工具選項(xiàng)。

　　在推行全面預(yù)算管理體系3年多的實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)集團(tuán)總部盡心編排的全面預(yù)算方案往往得不到很好的執(zhí)行，或偏離度較大，或與集團(tuán)發(fā)展的戰(zhàn)略取向相左，或得不到執(zhí)行層的認(rèn)可，究其原因主要在于全面預(yù)算管理過于強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)資金因素并在企業(yè)財(cái)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)封閉運(yùn)作，預(yù)算和執(zhí)行兩張皮，因而失去了執(zhí)行力。為此，集團(tuán)從更寬視野更廣角度不斷反思全面預(yù)算管理機(jī)制的本質(zhì)內(nèi)涵，并結(jié)合企業(yè)實(shí)際不斷對(duì)其進(jìn)行發(fā)展和創(chuàng)新，將其從最初的單純的財(cái)務(wù)預(yù)算計(jì)劃工具改造為兼具控制、激勵(lì)、執(zhí)行、評(píng)價(jià)等諸多功能綜合管理工具。實(shí)踐表明，對(duì)全面預(yù)算管理更廣意義的理解和融合賦予這一管理機(jī)制和工具更強(qiáng)大的生命力，成為集團(tuán)化管理的利器。

　　對(duì)全面預(yù)算管理的廣義理解

　　財(cái)政部的《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》和國(guó)務(wù)院國(guó)資委的《暫行辦法》更多的從企業(yè)現(xiàn)金流的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)圍繞企業(yè)價(jià)值最大化目標(biāo)，對(duì)企業(yè)的資本運(yùn)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)效益、成本控制等重要財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行預(yù)測(cè)和管理，這在現(xiàn)階段是非常必要的。一般意義上，全面預(yù)算管理也更多的被理解為是一種企業(yè)財(cái)務(wù)資金管理工具。但我們必須注意到，企業(yè)運(yùn)營(yíng)是系統(tǒng)工程，財(cái)務(wù)行為只有同企業(yè)的組織架構(gòu)、戰(zhàn)略規(guī)劃、資源配置、管理控制和考核激勵(lì)等子系統(tǒng)關(guān)聯(lián)起來并協(xié)調(diào)共行，才能實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)行為本身和企業(yè)價(jià)值最大化的目標(biāo)。因而，僅從財(cái)務(wù)資金管理角度來理解全面預(yù)算顯然縮減了其應(yīng)有的涵義和功能，而必須從企業(yè)管理的全角度來闡釋并通過系統(tǒng)整合，增強(qiáng)其可執(zhí)行性。

　　在財(cái)政部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委有關(guān)文件的指導(dǎo)下，結(jié)合實(shí)踐，我們對(duì)全面預(yù)算的理解是：所謂全面預(yù)算管理是在企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的制度安排下，在企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的指導(dǎo)下，以現(xiàn)金流為主線，在一定時(shí)段內(nèi)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的可控資源進(jìn)行最優(yōu)配置及全程管控，并以相應(yīng)的績(jī)效考核體系保證實(shí)施的企業(yè)組織經(jīng)營(yíng)機(jī)制。

　　在廣義理解的體系下，具體執(zhí)行中我們將全面預(yù)算管理分解為企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、發(fā)展規(guī)劃、資源配置、過程管控和考核激勵(lì)五項(xiàng)要素。其中治理結(jié)構(gòu)為全面預(yù)算管理提供權(quán)責(zé)體系，戰(zhàn)略規(guī)劃為全面預(yù)算管理提供方向目標(biāo)，資源配置為全面預(yù)算提供實(shí)施基礎(chǔ)，全程管控為全面預(yù)算提供運(yùn)行保證，考核激勵(lì)為全面預(yù)算管理提供執(zhí)行手段。這五項(xiàng)要素交織作用，共同為實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值最大化描繪了一幅清晰的目標(biāo)、路徑和動(dòng)力。

　　對(duì)廣義全面預(yù)算管理的實(shí)踐

　　1、以治理結(jié)構(gòu)為全面預(yù)算管理提供權(quán)責(zé)體系

　　權(quán)威和職責(zé)是全面預(yù)算管理體系能夠得到有效執(zhí)行的基礎(chǔ)和保證。筆者所供職的企業(yè)集團(tuán)實(shí)行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，集團(tuán)公司總經(jīng)理是集團(tuán)公司的法定代表人，直接對(duì)出資人負(fù)責(zé)，同時(shí)也對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)負(fù)責(zé)。為提高全面預(yù)算管理工作的權(quán)威性，集團(tuán)公司總經(jīng)理?yè)?dān)當(dāng)全面預(yù)算管理體系的第一領(lǐng)導(dǎo)者和執(zhí)行責(zé)任人�？偨�(jīng)理下設(shè)全面預(yù)算管理委員會(huì)，由總經(jīng)理直接領(lǐng)導(dǎo)，人員構(gòu)成為集團(tuán)公司主要領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)部門的負(fù)責(zé)人。委員會(huì)負(fù)責(zé)企業(yè)全面預(yù)算管理體系的政策研究、制度制定、預(yù)算審核、變更審批、咨詢建議等工作。預(yù)算管理委員會(huì)下設(shè)辦公室，設(shè)在財(cái)務(wù)部，由集團(tuán)公司主管經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任，財(cái)務(wù)部主任兼任副主任，成員由各經(jīng)營(yíng)部門負(fù)責(zé)人組成，承擔(dān)委員會(huì)的具體工作。集團(tuán)內(nèi)各級(jí)核算機(jī)構(gòu)建立同集團(tuán)公司總部對(duì)應(yīng)的全面預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，規(guī)模較小的分支機(jī)構(gòu)可在體系健全的前提下縮減機(jī)構(gòu)，但各項(xiàng)工作必須有專（兼）職人員負(fù)責(zé)。

　　下屬核算機(jī)構(gòu)依照集團(tuán)公司要求編訂的全面預(yù)算管理方案經(jīng)本級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽署后報(bào)作為出資人的集團(tuán)公司審批同意后生效，集團(tuán)公司采取“從上到下、上下結(jié)合”方式編訂的全面預(yù)算管理方案經(jīng)集團(tuán)公司總經(jīng)理簽署后上報(bào)出資人代表（國(guó)務(wù)院國(guó)資委）審批生效。不同層級(jí)的出資人的審批賦予了全面預(yù)算管理方案最高級(jí)別的權(quán)威，增強(qiáng)了對(duì)對(duì)應(yīng)經(jīng)營(yíng)層的責(zé)任。同時(shí)，由于各級(jí)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)崗位均被納入預(yù)算管理委員會(huì)及其辦公機(jī)構(gòu)，全面預(yù)算的執(zhí)行權(quán)利和責(zé)任也迅即被傳導(dǎo)至經(jīng)營(yíng)層的每個(gè)人員和所有經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)。

　　在我集團(tuán)的全面預(yù)算管理職責(zé)體系中，鑒于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的最基本單元為項(xiàng)目經(jīng)理部，是全面預(yù)算管理的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是全面預(yù)算管理的成本中心和利潤(rùn)創(chuàng)造中心，故集團(tuán)要求所有項(xiàng)目經(jīng)理部在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)周期內(nèi)分年度編制執(zhí)行預(yù)算，這一舉措將全面預(yù)算管理的執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)責(zé)任切實(shí)落到了實(shí)處。

　　2、以戰(zhàn)略規(guī)劃為全面預(yù)算管理提供方向目標(biāo)

　　集團(tuán)公司的全面預(yù)算管理一般以年度為周期。每年年初，集團(tuán)公司總經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)全面預(yù)算管理委員會(huì)按照集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，依據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)資委對(duì)國(guó)有資本的資產(chǎn)保值增值和資產(chǎn)收益率等要求，結(jié)合企業(yè)行業(yè)趨勢(shì)、市場(chǎng)供求和集團(tuán)及成員企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況，確定年度營(yíng)業(yè)收入、訂單目標(biāo)額、資產(chǎn)總額、利潤(rùn)總額、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)保值增值率和凈資產(chǎn)收益率、員工收入增長(zhǎng)率等宏觀戰(zhàn)略指標(biāo)，并就全面預(yù)算管理包含的各項(xiàng)重要指標(biāo)聽取出資人和集團(tuán)下屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的意見，溝通協(xié)商后確定各級(jí)機(jī)構(gòu)的重要生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)。

　　全面預(yù)算管理委員會(huì)依據(jù)以上指標(biāo)，確定集團(tuán)全年的籌資規(guī)模、投資規(guī)模、成本規(guī)模、利潤(rùn)規(guī)模及需配套的設(shè)備、人力、科技、信息等資源規(guī)模，并按照規(guī)定體例，編制成集團(tuán)全面預(yù)算報(bào)告框架。該報(bào)告被下達(dá)到總部和各下屬機(jī)構(gòu)，下屬機(jī)構(gòu)結(jié)合自身經(jīng)營(yíng)發(fā)展、產(chǎn)品服務(wù)及項(xiàng)目生命周期，在預(yù)算年度內(nèi)以月為單位對(duì)本級(jí)單位的投資、籌資、成本、收益及所有要素進(jìn)行合理的分解安排。通過層層分解，集團(tuán)公司的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃通過全面預(yù)算管理體系逐級(jí)貫徹至各層機(jī)構(gòu)。

　　3、以資源配置為全面預(yù)算提供實(shí)施基礎(chǔ)

　　資源是企業(yè)再生產(chǎn)和持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，是全面預(yù)算管理體系的血液。全面預(yù)算管理就是對(duì)資源在一定時(shí)期內(nèi)按時(shí)間為序的有序安排。編制全面預(yù)算管理方案時(shí)，集團(tuán)公司預(yù)算管理委員會(huì)辦公室組織企業(yè)各部門圍繞總經(jīng)理確定的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，從集團(tuán)公司發(fā)展規(guī)劃出發(fā)，以投資、籌資、成本、利潤(rùn)為中心，配比所需的財(cái)務(wù)、設(shè)備、人力、技術(shù)、信息、服務(wù)等資源，并經(jīng)過多輪協(xié)調(diào)，最終達(dá)成基于現(xiàn)實(shí)的企業(yè)的資源安排。

　　預(yù)算管理方案的資源配置要符合一致性、可控性、可靠性和創(chuàng)新性原則，即所有資源用益的經(jīng)營(yíng)方向、經(jīng)營(yíng)和利潤(rùn)目標(biāo)明確一致，預(yù)算體系項(xiàng)目和所需資源數(shù)量全面、匹配，資源基礎(chǔ)量考慮充足、留有余地，資源向新領(lǐng)域、新業(yè)務(wù)和高效業(yè)務(wù)傾斜并鼓勵(lì)創(chuàng)新。

　　在實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)資源供給同實(shí)際需求不匹配的狀況。一方面，資源不足以支持集團(tuán)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)，集團(tuán)公司通過在全面預(yù)算管理方案中增加籌資、購(gòu)置、研發(fā)或招聘等對(duì)策，增加資源供應(yīng)；另一方面，資源可能過多存在閑置，可通過在預(yù)算方案中增加新項(xiàng)目、擴(kuò)展新業(yè)務(wù)、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)�；蛘呓o這些資源安排增值保值的路子。更應(yīng)該注意的是，資源之間一般存在最佳的匹配比例，對(duì)全面預(yù)算管理的管理，實(shí)質(zhì)上更多的體現(xiàn)在對(duì)資源的優(yōu)化配比。

　　對(duì)資源的統(tǒng)一管理和優(yōu)化配置是實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理目標(biāo)的基礎(chǔ)�；�于這一認(rèn)識(shí)，集團(tuán)總部建立了統(tǒng)一的資源管理平臺(tái)，包括財(cái)務(wù)系統(tǒng)的資金集中管理平臺(tái)、大型設(shè)備和大宗物質(zhì)的集中采購(gòu)平臺(tái)、跨機(jī)構(gòu)的人力資源調(diào)配平臺(tái)、集團(tuán)總部統(tǒng)一的技術(shù)服務(wù)平臺(tái)、集團(tuán)總部統(tǒng)一的市場(chǎng)營(yíng)銷支持平臺(tái)，通過這些平臺(tái)，依照全面預(yù)算管理方案，集團(tuán)總部可以依照經(jīng)營(yíng)管理需要隨時(shí)對(duì)資源進(jìn)行最優(yōu)配置，各下屬機(jī)構(gòu)也可以依據(jù)自身需要向集團(tuán)總部申請(qǐng)資源下?lián)芎蜕辖�。這種方式既保證了執(zhí)行全面預(yù)算所需的資源供給，又降低了資源使用的成本，提高了全面預(yù)算管理執(zhí)行的靈活性。

　　4、以全程管控為全面預(yù)算提供運(yùn)行保證

　　集團(tuán)公司全面預(yù)算管理委員會(huì)辦公室、各獨(dú)立核算機(jī)構(gòu)設(shè)立專（兼）崗位負(fù)責(zé)對(duì)全面預(yù)算管理方案的實(shí)施進(jìn)行管控。通過先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)化電子信息系統(tǒng)，對(duì)全面預(yù)算的財(cái)務(wù)核心指標(biāo)的管控可以達(dá)到實(shí)時(shí)化。整體的管控則依靠月、季和年度的全面預(yù)算管理執(zhí)行快報(bào)制度完成。通過定期的對(duì)比，很容易發(fā)現(xiàn)執(zhí)行與預(yù)計(jì)中存在的偏差。

　　對(duì)于偏差的管控，集團(tuán)公司一般本著實(shí)事求是，及時(shí)了解情況，分析原因，及時(shí)解決。對(duì)于客觀原因引起的執(zhí)行變化進(jìn)行必要調(diào)整，以確�？偰繕�(biāo)的完成。對(duì)于主觀因素造成的執(zhí)行偏差，及時(shí)提醒執(zhí)行主體，幫助分析原因，調(diào)整工作方法，修正偏差至正常方向。

　　集團(tuán)公司強(qiáng)調(diào)過程管控的全員、全額和全程性。“全員”是指管控全員、全員管控，每個(gè)崗位都參與到預(yù)算的執(zhí)行，負(fù)有精準(zhǔn)執(zhí)行預(yù)算、關(guān)注相鄰預(yù)算環(huán)節(jié)以及及時(shí)反映預(yù)算執(zhí)行困難、參與解決問題的責(zé)任，自主成為過程管控的實(shí)施主體。“全額”是指全要素管控，即對(duì)籌資、融資、資金流動(dòng)以及與之相關(guān)的的銷售、生產(chǎn)、人工、設(shè)備等資源進(jìn)行管控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)資源配置中不能滿足或超出實(shí)際所需的預(yù)算執(zhí)行之處，予以動(dòng)態(tài)調(diào)整，降低成本。“全程”是指從預(yù)算方案發(fā)布到取得成果的全過程管控，通過企業(yè)信息系統(tǒng)，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的實(shí)時(shí)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，保證預(yù)算活動(dòng)按照預(yù)期進(jìn)行。

　　過程管控遇到的普遍難題是預(yù)算管理的硬約束和軟約束問題。集團(tuán)公司在執(zhí)行中堅(jiān)決貫徹預(yù)算執(zhí)行的“剛性原則”。預(yù)算一經(jīng)上下溝通左右協(xié)調(diào)一致并經(jīng)過企業(yè)內(nèi)部決策程序的確定，就是約束企業(yè)各項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法則，必須嚴(yán)格執(zhí)行。但由于企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的復(fù)雜多變性，預(yù)算的變更調(diào)整幾乎是不可避免的，集團(tuán)公司建立了“例外原則”及相應(yīng)的預(yù)算調(diào)整制度，超過一定幅度變更的預(yù)算按照例外事項(xiàng)進(jìn)行管理，要求參照制定預(yù)算程序辦理變更手續(xù)，以保持預(yù)算的靈活性。比如對(duì)于執(zhí)行預(yù)算低于計(jì)劃預(yù)算10%的，必須提交分析該報(bào)告和整改，按照全面預(yù)算管理方案報(bào)批程序重新審核批準(zhǔn)。

　　5、以考核激勵(lì)為全面預(yù)算管理提供執(zhí)行手段

　　集團(tuán)公司非常重視對(duì)全面預(yù)算管理執(zhí)行情況的考核，嚴(yán)格按照全面預(yù)算設(shè)定的指標(biāo)和考核辦法對(duì)相關(guān)執(zhí)行主體和人員進(jìn)行獎(jiǎng)懲激勵(lì)。對(duì)于執(zhí)行中出現(xiàn)的特殊情況，則由預(yù)算管理委員會(huì)會(huì)同集團(tuán)公司業(yè)績(jī)考核委員做出針對(duì)性分析，做出令人信服的考核結(jié)果。

　　對(duì)執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差，集團(tuán)公司會(huì)充分考慮出現(xiàn)差異的客觀原因，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行適度調(diào)整，確�？己私Y(jié)果公平公正，真正發(fā)揮評(píng)價(jià)與激勵(lì)的作用。實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)成果與預(yù)算偏離但大幅度好于預(yù)算指標(biāo)的狀況，一般而言，集團(tuán)公司也會(huì)做適當(dāng)?shù)呢?fù)向激勵(lì)，以強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

　　綜上所述，在充分理解并良好整合企業(yè)架構(gòu)、戰(zhàn)略規(guī)劃、資源條件、過程管理和激勵(lì)措等這些企業(yè)管理的重大問題的基礎(chǔ)上，全面預(yù)算管理必將成為促進(jìn)和保障企業(yè)穩(wěn)步持續(xù)發(fā)展的有力的綜合管理工具。