土地，國脈所系，民生所依。土地資源的開發(fā)利用為我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展奠定了物質基礎。2009年，瀏陽市委市政府提出了建設橫跨兩園區(qū)、涵蓋四鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“工業(yè)新城”。新城規(guī)劃總用地396平方公里，其中建設用地規(guī)模將近100平方公里。當前，新城建設大幕拉啟，受用地規(guī)劃滯后的制約，新城農業(yè)用地、建設用地、生態(tài)用地等各類用地供需矛盾將日趣凸顯，如何保障新城有限土地資源的可持續(xù)利用對統(tǒng)籌實現(xiàn)新城經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展至關重要。

　　一、土地資源可持續(xù)利用含義

　　土地資源可持續(xù)利用是受當前土地資源瓶頸作用日漸凸顯的嚴峻形勢倒逼，以土地的高效、集約、綜合利用為基礎，基于可持續(xù)發(fā)展理論而提出來的科學用地方式。它包含兩層含義：一是土地資源的高效持續(xù)利用；二是土地資源與社會其他資源相配合共同支撐經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展。[1]土地資源的可持續(xù)利用主要包括以下內容：（1）土地資源數(shù)量配置與土地資源的總量稀缺保持高度一致；（2）土地資源質量組合與土地資源稟賦相適應；（3）土地資源的時間安排與土地資源的時序性完全相當；（4）土地資源配置應當考慮區(qū)域差異，反映各地區(qū)特點，激發(fā)各地區(qū)發(fā)展活力。內容的核心是指土地資源既要滿足當代人的需要，又不影響后代人的發(fā)展條件，保證有限的土地供給能滿足社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的土地需求，要讓土地資源配置在數(shù)量上具有均衡性，在質量上具有級差性，在時間上具有長期性，在空間上具有全局性，從而實現(xiàn)自然協(xié)調性、經(jīng)濟連續(xù)性和社會持續(xù)性的統(tǒng)一。工業(yè)新城土地資源的可持續(xù)發(fā)展就是指新城的土地利用在“保護資源、保障發(fā)展、保持生態(tài)”的基本理念指導下，在生態(tài)合理、經(jīng)濟可行、社會可接受的控制目標約束下（如圖1所示），實現(xiàn)新城經(jīng)濟社會城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調的和諧發(fā)展。

　　二、工業(yè)新城土地資源可持續(xù)利用對策

　�。ㄒ唬┳邇群�型開發(fā)模式，高效利用農業(yè)用地

　　人類社會創(chuàng)造財富實質就是對土地進行遞進式的開發(fā)利用過程。建設工業(yè)新城同樣是在現(xiàn)有發(fā)展基礎上對規(guī)劃范圍內的土地進行統(tǒng)籌開發(fā)和利用。由于新城涵蓋永安、北盛、洞陽、蕉溪四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，規(guī)劃用地也是以農業(yè)用地為主（如表1所示），因此，高效利用農業(yè)用地，夯實新城第一產業(yè)，將為新城發(fā)展奠定基礎。高效利用農業(yè)用地，要多方面統(tǒng)籌兼顧。

　　首先要控制存量高效利用。要長期堅持“保經(jīng)濟增長、保耕地紅線”的“雙保”行動，實行最嚴格的耕地保護制度，對新城區(qū)劃類的農業(yè)用地實行動態(tài)監(jiān)控制度，保證耕地數(shù)量不減；要加大水利、防洪、生態(tài)等基礎設施建設，保證耕地面積不因洪澇、干旱等自然災害而減少。在保證耕地數(shù)量不減少的同時要保障耕地質量，要實施“沃土工程”、“移土培肥”、“土壤培植”工程，保證耕地的耕作層、耕地質量、耕地產出不因人工化肥種植、取土、挖沙而受影響，定期檢測監(jiān)控耕地土壤質量；要嚴禁耕地拋荒，提高耕地復種指數(shù)，加快發(fā)展農業(yè)合作社規(guī)模經(jīng)營，堅持發(fā)展烤煙、藥材、有機蔬菜、花卉苗木、規(guī)模養(yǎng)殖等特色現(xiàn)代農業(yè)，提高耕地單位產能。

　　其次要保證增量持續(xù)利用。土地的數(shù)量是有限的，耕地數(shù)量更是匱乏。因此，應根據(jù)瀏陽市土地整理復墾開發(fā)規(guī)劃（如表2所示）細分編制工業(yè)新城土地綜合整治規(guī)劃并嚴格執(zhí)行；要大力加強農田水利、農村道路等農業(yè)基礎設施建設，積極開展土地整理；要認真領會和貫徹國土資源部最新發(fā)出的《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》，嚴格控制新城內現(xiàn)有農村宅基地的改擴建，將新建宅基地納入居住點規(guī)劃并嚴格審批農村新建住宅和鄉(xiāng)村別墅的占地面積，做到事前審批，事后復查和定期核查相結合的監(jiān)管制度，加大空心村、廢棄宅基地的整理力度，大力加強新城農村居民點整理；要統(tǒng)籌規(guī)劃，積極開展廢棄土地的復墾；要按計劃、有步驟地推進耕地后備資源的開發(fā)利用，提高新開墾耕地的質量和產出率。

　　再次要占補平衡合理利用。當前，工業(yè)新城的建設正處于初期階段，新城也是三大高速交匯地和長瀏城際輕軌必經(jīng)地，同時也是多條縣鄉(xiāng)道必經(jīng)地，要完善新城區(qū)劃內的交通網(wǎng)絡、水、電等基礎設施建設必然會占用不少耕地。因此，要力爭少占或不占耕地，嚴格執(zhí)行耕地占補平衡制度，在新城永安、北盛、洞陽等市域次中心鎮(zhèn)因建設擠占耕地時，必須由官渡、社港、金剛、淳口等一般鎮(zhèn)多補充耕地，同時要考慮因新城發(fā)展而引起的土地發(fā)展權配置的不同和利益分配的不平衡，要將新城次中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)先的土地發(fā)展權所帶來的利益與犧牲土地發(fā)展權為補充耕地作貢獻的一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)共享，而不是按照“誰投資，誰受益”傳統(tǒng)原則由新城獨享，否則難以做到統(tǒng)籌兼顧與協(xié)調發(fā)展。總之，新城農業(yè)用地的開發(fā)利用既要保證數(shù)量不減，又要保障質量提高，不斷提高新城有限農業(yè)用地的產值以滿足新城可持續(xù)發(fā)展需要。

　　（二）采用立體化利用方式，集約利用工業(yè)用地

　　農業(yè)是基礎，工業(yè)是主導。工業(yè)新城的發(fā)展正是建立在長沙國家生物產業(yè)基地和湖南瀏陽制造產業(yè)基地的發(fā)展基礎之上，并將繼續(xù)以兩基地的發(fā)展為主導，新城工業(yè)發(fā)展離不開城市建設用地這一稀缺性載體。因此，不僅要高效利用新城農業(yè)用地，更要集約利用新城建設用地，尤其是建設用地中的工業(yè)用地。從表1可見，工業(yè)新城總體規(guī)劃用地面積中，由于林地占絕大比例，城市建設用地僅占總體規(guī)劃用地的16.89%，包括遠景城市建設用地在內也只有23.68%.在這比重有限的建設用地中，根據(jù)《瀏陽工業(yè)新城總體發(fā)展規(guī)劃》公布的“規(guī)劃城市建設用地一覽表”（如表3所示），工業(yè)用地雖占新城建設用地的40.43%，但僅占新城總體規(guī)劃用地的6.82%.總量有限的工業(yè)用地遠遠滿足不了新城工業(yè)項目發(fā)展的用地需求。

　　由于工業(yè)用地產出是主導和支撐新城社會經(jīng)濟發(fā)展的驅動力，因此，集約利用新城建設用地的核心在于集約利用好工業(yè)用地。集約利用工業(yè)用地，是指以用量節(jié)約、布局合理、結構優(yōu)化為前提，通過增加存量土地的投入，改善工業(yè)用地的經(jīng)營和管理，使工業(yè)用地利用的綜合效益和效率不斷提高。

　　首先要從源頭節(jié)約用量，優(yōu)化用地總體布局。工業(yè)要發(fā)展，招商引資爭取項目是關鍵。但招商引資要合理提高工業(yè)用地準入門檻，改變過去用地選址服從“項目需要”、用地面積服從“項目投資人需求”而忽視用地布局和用地效益的局面。現(xiàn)有的新城工業(yè)用地主要分布在生物醫(yī)藥園、現(xiàn)代制造產業(yè)基地、豐裕和亞洲湖組團，[2]要讓新項目用地選址與現(xiàn)有產業(yè)布局相一致，以提高新城產業(yè)集聚度和用地總體布局合理程度；要嚴格遵守2008年國土資源部發(fā)布和實施的《工業(yè)項目建設用地控制指標》，將項目用地面積與投資總額掛鉤，提高項目用地單位面積投資強度和容積率。

　　其次要動態(tài)評估用地效益，合理調整工業(yè)用地數(shù)量和布局。項目建設用地的管理不僅僅是“辦理用地審批手續(xù)”，在項目立項審批時，應對投資強度、容積率、建筑密度等指標預先控制，達不到控制指標要求的項目不予立項，對建成的項目，按計劃對各項控制指標進行驗收；項目用地審批時，要從用地面積、用地費用概算等方面進行項目初步設計的審查；項目取得土地使用權證和項目運行后，要對項目用地進行復核，防止“批東占西、批少占多”，避免借項目投資之名行“囤地、炒地”之實，同時要綜合項目運行后產生的就業(yè)機會、稅收貢獻、單位產值等指標因素與項目占地面積掛鉤評價，適時適當調整供地面積；同時可以鼓勵新城區(qū)劃內效益低、規(guī)模小、產品同質或同類的醫(yī)藥企業(yè)合并，可以整合回收企業(yè)閑置用地和廠房并重組招商，可以及時清理整頓關停倒閉企業(yè)，以此減少土地閑置時間和面積。

　　再次，要立體化利用工業(yè)用地。要鼓勵企業(yè)用地由“橫向平鋪”向“縱向高度”發(fā)展，引導企業(yè)加層改建，對于污染小，勞動力密集程度弱的醫(yī)藥類企業(yè)可以適度上調容積率和適當下降綠地率，以此優(yōu)化新城工業(yè)用地結構。對于工業(yè)用地以外的城市建設用地，要切實保證公共設施用地，優(yōu)化住宅用地結構，提高交通、市政等其他建設用地的綜合利用效益。在穩(wěn)定發(fā)展第二產業(yè)的同時，加快發(fā)展商業(yè)金融、會展物流、文化娛樂等第三產業(yè)，節(jié)約控制工業(yè)用地，優(yōu)化新城建設用地結構。

　　節(jié)約集約用地是新城建設用地可持續(xù)利用的主要路徑，但僅僅依靠存量控制遠遠難以滿足新城工業(yè)化和城市化快速推進對建設用地的需求。根據(jù)瀏陽市政府組織編制的《瀏陽市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）》，[3]僅新城內的北盛、永安、洞陽三鎮(zhèn)在2006-2020年間將新增城鎮(zhèn)建設用地2501.87公頃，其中占用耕地將達1011.78公頃。對此，我市可根據(jù)《中共長沙市委推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展工作綱要》中“創(chuàng)新土地管理制度，引導土地有序流轉”的要求，在“尊重民意、保障民利”的基本理念指導下，在借鑒江蘇蘇州、安徽蕪湖、廣東廣州等地區(qū)成功經(jīng)驗的基礎上，研究推進經(jīng)濟基礎較好的北盛、永安、洞陽三鎮(zhèn)開展“城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”、土地承包經(jīng)營權置換保障、以宅基地永久使用權置換城鎮(zhèn)房產的試點工作，以實現(xiàn)既滿足新城建設用地需求又確保新城區(qū)劃內“耕地總量不減少、基本保護面積不減少、糧食綜合生產能力不降低”的多元目標。

　�。ㄈ�）采取主動型保護策略，綜合利用生態(tài)用地

　　瀏陽作為“長株潭”城市群“兩型”社會建設規(guī)劃中的區(qū)域次中心城市之一，“環(huán)境友好、資源節(jié)約”的科學發(fā)展理念為新城的發(fā)展指明了方向，新城將逐步發(fā)展成人居和工作環(huán)境優(yōu)美的“宜居宜業(yè)”城市。如表1所示，46.59%的林地面積和1.96%的水域面積為新城的發(fā)展奠定了良好的生態(tài)基礎。對此，應采取綜合利用原則，保持生態(tài)用地多樣化。首先可以參照基本農田保護區(qū)的管理模式，劃定一定面積的基本林區(qū)和水域加以嚴格控制和管理，進行定向生態(tài)保護，發(fā)揮主體生態(tài)區(qū)的自然涵養(yǎng)和綠化功能；以油茶種植和水產養(yǎng)殖為生態(tài)軸，發(fā)展綠色產業(yè)及休閑旅游業(yè)；在城市建設范圍內，應當充分利用公共綠地、防護綠地、生產綠地、單位附屬綠地發(fā)展平面綠化，利用路、橋、樓、河等空間發(fā)展立體綠化，利用庭園、樓道、陽臺等環(huán)境發(fā)展居室綠化。在充分利用生態(tài)用地的同時，應嚴格控制新城內的點源污染和水系流域污染，減少農業(yè)面源污染，降低大氣和噪聲污染，保證生態(tài)用地的生態(tài)功效少打“折扣”；要建立生態(tài)補償機制，積極推進農村人居環(huán)境管理和城市環(huán)境預防保護工作。

　　三、工業(yè)新城土地資源可持續(xù)利用措施

　　土地的可持續(xù)利用是一項長期系統(tǒng)的工程，因此，要建立健全節(jié)約集約用地的長效體制和機制，保證節(jié)約和集約用地落到實處。

　�。ㄒ唬┛茖W編制并嚴格執(zhí)行工業(yè)新城土地利用總體規(guī)劃

　　當前，瀏陽市政府已經(jīng)組織編制了《瀏陽市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）》，《瀏陽工業(yè)新城總體發(fā)展規(guī)劃》也于2010年1月通過專家評審，其中也有專篇涉及“城市總體用地布局”，但內容過于框架，也缺乏節(jié)約和集約用地的具體目標及指導思想、保護措施等內容。因此，應根據(jù)《瀏陽市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）》和《瀏陽工業(yè)新城總體發(fā)展規(guī)劃》編制《瀏陽市工業(yè)新城土地利用總體規(guī)劃》，并將其加以細化、剛化，使新城用地特別是建設用地有規(guī)劃可依，使項目用地服從規(guī)劃。通過系統(tǒng)編制工業(yè)新城節(jié)約和集約用地方案，讓節(jié)約集約用地剛性到執(zhí)行層面；通過參照新城人口增長速度，充分估算土地利用量的年序變化及未來的土地供需情況；通過編制系統(tǒng)的土地整理方案和土地有序流轉方案，確保農業(yè)用地和城市建設用地的盤活量。

　�。ǘ�）建立土地節(jié)約集約利用的評價與考核機制

　　土地的節(jié)約集約利用并不僅僅是國土管理部門的責任，在強化國土資源局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所的土地監(jiān)管職責的同時，要將發(fā)改、工業(yè)經(jīng)濟、基地和園區(qū)管理委員會、農業(yè)、林業(yè)、水利、四鄉(xiāng)鎮(zhèn)等用地部門和單位納入評價考核機制，建議制定如下評價考核內容：土地利用和管理部門的主要責任、基本農田的保護、土地出讓金的收繳、土地出讓方式的規(guī)范、農地轉用計劃的使用、土地利用規(guī)劃的實施以及用地項目的投資強度、產出率等。既要通過土地利用的數(shù)量和土地利用的產出率加以評價，又要從土地保持的質量等方面加以考評。

　�。ㄈ�）建立誘致性土地管理機制

　　傳統(tǒng)的土地管理機制是由政府完全將土地作為一種資源，通過行政層面的計劃和安排進行正面的強制性管理，這種管理機制容易受用地部門的利益驅動，也容易遭到土地利用主體--團體或個人的抵觸，導致管理失效。誘致性土地管理機制則是由政府從側面給出資源利用外部約束條件，通過對土地利用主體利益的引導，促使土地利用主體發(fā)揮主觀能動性，加強土地利用行為的自我約束，實現(xiàn)土地利用的有序管理。[4]土地資源資產化管理和土地經(jīng)營制度創(chuàng)新是其中的兩個重要方面。土地資源資產化管理就是按經(jīng)濟屬性對資源與資產的界限進行劃分，并將原來的數(shù)量管理與價值管理相結合，從而提高土地資源管理水平。因此應通過土地資源價值核算，將土地作為一種資產納入會計核算體系，把實物量管理與價值量管理有機結合，處理好土地資源價值補償與價值實現(xiàn)的關系。此外，要營造經(jīng)營制度創(chuàng)新環(huán)境，鼓勵轉讓、轉包、入股、出租、抵押等形式，探討耕地流轉機制。對于目前已在其它地區(qū)出現(xiàn)的新的耕地流轉機制，如浙江樂清縣的轉包制、廣東南海市的股份合作制、北京順義縣的村辦集體農場制、山東平度市的二田制（口糧田和承包田）、遼寧海成市的股份合作三田制（口糧田、經(jīng)濟田、責任田）等等成功經(jīng)驗，可以學習借鑒，要通過土地經(jīng)營制度創(chuàng)新推動區(qū)域土地資源可持續(xù)利用。

　　（四）逐步建立和完善農村集體建設用地流轉配套制度

　　長期以來，由于城鄉(xiāng)分割的二元土地所有制度和管理制度的制約，城市建設用地的需求擴張與供量有限并存，農村集體建設用地的供量充足與利用低效并存。對此，江蘇蘇州從1996年就開始了對集體建設用地使用權流轉的探索與實踐，安徽蕪湖從2000年開始了農村建設用地使用權流轉試點工作，廣東省作為我國改革開放的前沿陣地從上世紀90年代中期就開始了農村集體建設用地流轉試點工作，并于2005年以省政府令第100號頒布實施了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》。當前，雖然由國土部負責制定的集體建設用地流轉管理辦法尚未出臺，但各地農村集體建設用地流轉試點工作有如潮涌，新華網(wǎng)就曾于2009年3月18日報道“農村集體建設用地流轉辦法將于近期出臺”。由此可見，農村集體建設用地流轉在不久的將來必然將提升到法規(guī)層面。對此，我們可以加強研究，逐步建立和完善農村集體建設用地流轉配套制度。一是建立農民應得土地收益和集體經(jīng)濟組織土地收益的監(jiān)督機制，加快建立集體土地流轉收益管理辦法以及農民社會保障措施等配套政策；二是建立相應的地價體系及評估體系，包括轉讓價格、租賃價格、抵押價格等，健全集體建設用地價格評估體系；三是建立集體建設用地基準地價和最低價保護制度，以及土地價格評估備案制度；四是建立健全農村集體建設用地（宅基地）復基置換機制，切實解決“一戶多宅”、超標準占地、違法違規(guī)用地等遺留問題。五是調整稅收政策，使集體土地的流轉和國有土地的流轉都需要繳納相同的稅種、稅額，為達到集體土地和國有土地的“同地、同權、同價”、為集體土地市場和國有土地市場搭建同一平臺的最終目標奠定基礎；六是搞好信息公開查詢工作、指導簽訂各有關文書、產權變更登記政策咨詢等相關配套工作。

　　四、結語

　　土地是財富之母，對于稀缺和不可再生的土地資源，工業(yè)新城的土地利用要采取內涵型土地開發(fā)模式、立體化土地利用方式和主動型土地保護策略，通過建立健全相應機制和制度保障有限土地的可持續(xù)利用，空間布局合理、產業(yè)特色鮮明、城市功能齊全、基礎設施完善、人居環(huán)境優(yōu)美、城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調的工業(yè)“新”城必將建成。