冶金行業(yè)安全管理的發(fā)展演變

冶金行業(yè)是指以鋼鐵為主的金屬加工制造業(yè)。目前，我國冶金行業(yè)年產(chǎn)鋼3億噸、年銷售額在500萬元以上的企業(yè)有4300多家，從業(yè)人員有260多萬人。上個世紀(jì)50年代，冶金工業(yè)部根據(jù)有關(guān)規(guī)定從上而下建立了各級安全管理機構(gòu)，并建立了各崗位安全生產(chǎn)責(zé)任制度。1982年，冶金工業(yè)部安全技術(shù)監(jiān)察局與環(huán)境保護辦公室合并成立冶金工業(yè)部安全環(huán)保司；1993年，冶金工業(yè)部安全環(huán)保司撤銷，設(shè)立了歸屬于冶金部生產(chǎn)協(xié)調(diào)司的安全監(jiān)督辦公室；1998年，中央政府撤消冶金工業(yè)部，各級政府冶金行業(yè)安全的綜合監(jiān)督管理職能移交給國家經(jīng)貿(mào)委安全生產(chǎn)局；2001年，國家經(jīng)貿(mào)委安全生產(chǎn)局撤銷，成立國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（今天的總局），由該局的監(jiān)管一司負(fù)責(zé)冶金行業(yè)安全生產(chǎn)的綜合監(jiān)管。

目前，我國各冶金企業(yè)大多設(shè)有安全管理職能部門，主要有兩種管理模式。一種是以鞍鋼為代表的一部分企業(yè)，將企業(yè)安全管理工作劃歸企管部，下設(shè)生產(chǎn)運行協(xié)調(diào)處；一種是以寶鋼為代表的多數(shù)企業(yè)，將安全管理機構(gòu)升格為集團安全監(jiān)管部門，負(fù)責(zé)集團安全監(jiān)督管理，其下屬的子公司還設(shè)有安全處或安環(huán)處直接行使安全管理職能。

冶金行業(yè)安全管理的主要特點

冶金行業(yè)的安全管理具有很多自身的特點：一是涉及產(chǎn)業(yè)面廣。冶金行業(yè)涉及礦山開采、金屬冶煉、動力、機械加工、汽鐵運輸?shù)缺姸喹h(huán)節(jié)，安全管理的面較大；二是生產(chǎn)工藝復(fù)雜。冶金工藝過程既有高溫、高壓、高粉塵的危害，又有有毒有害及易燃易爆和冒頂、垮塌、透水、墜落、擠壓等危害。特別是冶金生產(chǎn)中的高溫液體運輸、機爐的爐體爆炸、介質(zhì)中毒窒息等危害性較大；三是設(shè)備門類眾多。冶金行業(yè)生產(chǎn)需要特有的高爐、轉(zhuǎn)爐、電爐、各類澆注設(shè)備、各類軋制設(shè)備、起重機械等，還需要機械加工、重物運輸、基建作業(yè)所必須的各類機械。因其受設(shè)計、施工、維檢等方面主客觀因素影響，冶金設(shè)備存在各種危險；四是約束條件較多。冶金生產(chǎn)的主體生產(chǎn)設(shè)備及輔助系統(tǒng)受自然條件等約束較大，例如地震災(zāi)害可以造成鋼鐵企業(yè)重大財產(chǎn)損失及人員傷亡等。

存在的主要問題

近些年來，由于我國經(jīng)濟高速發(fā)展對鋼鐵需求的強勁拉動，促使冶金行業(yè)超常規(guī)發(fā)展。1996年我國首次突破年產(chǎn)鋼1億噸，以后連續(xù)保持了世界第一產(chǎn)鋼大國的地位。2005年預(yù)計我國鋼產(chǎn)量達(dá)到3億多噸，我國的鋼產(chǎn)量9年增加了2億噸。加之近年來冶金行業(yè)安全管理體制幾經(jīng)演變，使得冶金行業(yè)安全管理存在一些顯見和潛在的問題。

主要表現(xiàn)為：一是超設(shè)計能力生產(chǎn)突出。由于經(jīng)濟高速發(fā)展，鋼材市場供不應(yīng)求，不少冶金企業(yè)為更多的獲的經(jīng)濟效益，在生產(chǎn)場地、工業(yè)布局受限的情況下擴大生產(chǎn)規(guī)模，采取噴煤、富氧、提高風(fēng)溫等強化冶煉的工藝技術(shù)措施，超設(shè)計能力生產(chǎn)。以煉鐵為例，地方冶金企業(yè)特別是民營企業(yè)，其高爐利用系數(shù)超設(shè)計能力高達(dá)50％～100％，嚴(yán)重超能力生產(chǎn)使高爐的職業(yè)危害隱患突顯。

二是安全監(jiān)控防護設(shè)施缺少。根據(jù)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督總局對部分省市冶金企業(yè)督查情況表明，有的企業(yè)無視冶金安全，對在線主體生產(chǎn)設(shè)備倉促建設(shè)投產(chǎn)，對產(chǎn)用煤氣等介質(zhì)、壓力容器、爐壁水溫等參數(shù)，沒有安裝必要的監(jiān)控報警與防護設(shè)施，一旦發(fā)生生產(chǎn)事故將導(dǎo)致員工重大傷亡。

三是企業(yè)“三同時”管理弱化。我國部分冶金企業(yè)特別是民營企業(yè)對新建高爐沒有按規(guī)定開展安全預(yù)評價工作，甚至存在無資質(zhì)設(shè)計、無資質(zhì)施工及無竣工驗收等問題。

四是民營企業(yè)問題嚴(yán)重。多數(shù)民營企業(yè)安全管理十分脆弱，加之近年來生產(chǎn)規(guī)模不斷擴大，安全管理工作存在很多問題。

五是安全生產(chǎn)投入嚴(yán)重不足。我國冶金行業(yè)狀況是老企業(yè)安全欠賬較多，新建的大部分民營企業(yè)又受資金與技術(shù)的限制，嚴(yán)重影響安全生產(chǎn)的工藝技術(shù)及裝備的有效投入。

六是地方政府安全監(jiān)督有待加強。由于政府冶金安全監(jiān)督管理體制的變化，地方政府安全生產(chǎn)監(jiān)督部門對冶金行業(yè)安全監(jiān)管一時難以適應(yīng)。同時，現(xiàn)行法規(guī)存在的缺陷使職業(yè)衛(wèi)生管理等職能分散，以及安全科研機構(gòu)及中介機構(gòu)作為政府技術(shù)支撐作用發(fā)揮不夠，造成部分地方政府安全監(jiān)督管理人員缺乏冶金行業(yè)安全的監(jiān)管方法，造成“大的安全問題無力發(fā)現(xiàn)，小的安全問題視而不見”的監(jiān)督管理疲軟局面。

對策建議

首先，切實理順冶金監(jiān)管體制、健全冶金安全執(zhí)法體系。如今，應(yīng)建立健全國家立法、政府監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)和社會監(jiān)督的冶金安全監(jiān)管體制，從根本上解決政府與企業(yè)責(zé)任不清、管理與監(jiān)督職能不分的問題。

二是建立高效運作冶金安全機制。體制決定機制，機制決定活力。冶金安全工作應(yīng)建立安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督協(xié)調(diào)機制、經(jīng)濟調(diào)控機制和安全技術(shù)支撐機制。經(jīng)濟調(diào)控機制是各級政府運用工傷保險等手段，通過預(yù)防、康復(fù)及賠償?shù)葋韺崿F(xiàn)安全生產(chǎn)的經(jīng)濟預(yù)防機制，安全技術(shù)支撐機制是各級政府借助科研機構(gòu)及社會中介機構(gòu)的幫助，使業(yè)主主動改善生產(chǎn)作業(yè)條件，控制事故風(fēng)險達(dá)到本質(zhì)安全化。如今，全世界有164個國家實施工傷保險，西歐各國的業(yè)主依法繳納工傷保險費率與其事故傷亡率掛鉤浮動，解繳率在0.5％～2.5％，各級政府引導(dǎo)企業(yè)自覺增加安全投入，強化本質(zhì)化安全生產(chǎn)與效益雙贏，實現(xiàn)企業(yè)長效安全。

三是修訂完善冶金安全法規(guī)、健全冶金安全法規(guī)體系。原冶金工業(yè)部曾先后頒布過18個行業(yè)安全法規(guī)和22個行業(yè)安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。由于受歷史條件的限制，有的職業(yè)安全衛(wèi)生方面的法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)尚不完善�，F(xiàn)在隨著新工藝新技術(shù)材料新設(shè)備被采用，但相關(guān)安全規(guī)程沒有及時修訂，實現(xiàn)與國家安全生產(chǎn)法規(guī)相互承接。特別是隨著國家冶金工業(yè)的快速發(fā)展以及國家安全生產(chǎn)法律法規(guī)的陸續(xù)出臺，急需建立科學(xué)規(guī)范的冶金安全法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，以滿足冶金安全生產(chǎn)需要，規(guī)范和指導(dǎo)各冶金企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中的安全行為。

四是實現(xiàn)生產(chǎn)安全的受控管理。各國在生產(chǎn)經(jīng)營活動中的安全實踐證明，要實現(xiàn)生產(chǎn)安全，必須是物防、技防和人防并重。安全物防是基礎(chǔ)，安全技防是手段，安全人防是根本。例如西歐各國的建筑施工作業(yè)，從施工方案、施工機具、施工人員及其他各個方面都周密地落實安全措施，使生產(chǎn)安全處于受控狀態(tài)。

五是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等安全中介組織作用，健全冶金安全技術(shù)支撐體系。2001年，在國家安監(jiān)部門的指導(dǎo)下，冶金行業(yè)成立了全國大鋼安全協(xié)會。之后，該組織較好地組實現(xiàn)了協(xié)調(diào)冶金行業(yè)安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程，組織開展冶金行業(yè)安全專項檢查等活動，并組織推廣冶金行業(yè)安全生產(chǎn)經(jīng)驗，規(guī)范冶金行業(yè)安全信息交流，組織專家參與政府對冶金行業(yè)的安全督察，發(fā)揮了冶金行業(yè)安全對政府的專業(yè)技術(shù)支撐作用。因此，各級政府部門應(yīng)因勢利導(dǎo)，進一步支持發(fā)展各級各類冶金行業(yè)協(xié)會，并賦予行業(yè)協(xié)會作為安全中介組織協(xié)助政府抓好安全生產(chǎn)的職能，成為政府對冶金行業(yè)實施安全監(jiān)管的支撐力量。

六是建立和完善冶金行業(yè)安全監(jiān)管隊伍。各級政府安監(jiān)部門應(yīng)根據(jù)行業(yè)安全工作的要求，及時調(diào)整和充實監(jiān)管人員，并做好其業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，使之擁有與其監(jiān)管對象相應(yīng)的專業(yè)知識和執(zhí)法能力；要進一步加強冶金行業(yè)安全監(jiān)管，督察冶金行業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任、安全制度建立、安全教育培訓(xùn)、危險源點監(jiān)控、職業(yè)危害預(yù)防、隱患事故管理、應(yīng)急救援工作等基礎(chǔ)管理，大力推進職業(yè)健康安全管理體系建設(shè)，使冶金安全受控管理；要認(rèn)真清理解決本地區(qū)新建、擴建、改建的建設(shè)項目安全“三同時”，建設(shè)項目驗收手續(xù)未到規(guī)定的政府部門備案及驗收不合格的，一律不得投入生產(chǎn)，從源頭上解決冶金企業(yè)建設(shè)項目本質(zhì)安全問題；要加強冶金企業(yè)重大危險源的監(jiān)控，加強職業(yè)危害監(jiān)控，加強勞務(wù)用工安全管理，持續(xù)抓好安全生產(chǎn)。