2015招標采購的集權(quán)與分權(quán)：招標采購的集權(quán)與分權(quán)

2015年招標師考試最新版教材《招標采購專業(yè)知識與法律法規(guī)》知識點

招標采購的集權(quán)與分權(quán)

一般而言，衡量一個組織的集權(quán)或分權(quán)的程度，主要有下列四項標準：其一，低層級部門做出決策的數(shù)量。組織中較低管理層級做出的決策數(shù)目越多，則分權(quán)的程度就越高；

反之，上層決策數(shù)目越多，則集權(quán)程度越高。其二，低層級部門決策的范圍。組織中較低層次決策的范圍越廣，涉及的職能越多，則分權(quán)程度越高。上層決策的范圍越廣，涉及的職能越多，則集權(quán)程度越高。其三，低層級所做決策的重要性。如果組織中較低層次做出的決策越重要，影響面越廣，則分權(quán)的程度越高。如果下級做出的決策越次要，影響面越小，則集權(quán)程度越高。其四，高層級對決策控制的程度。組織中較低層次做出的決策，上級要求審核的程度越低，分權(quán)程度越高。如果上級對下級的決策根本不要求審核，分權(quán)的程度最大。如果做出決策之后必須立即向上級報吿，分權(quán)的程度就小一些。如果必須請示上級之后才能做出決策，分權(quán)的程度就更小。下級在做決策時需要請示或照會的人越少，其分權(quán)程度就越大。

1）集權(quán)模式。招標采購中的集權(quán)與一般采購的集權(quán)的實質(zhì)一樣，都是將采購權(quán)從直接需求的部門手里拿走，以實現(xiàn)整體采購效益最優(yōu)。招標采購中的集權(quán)方式主要體現(xiàn)為集中招標和集中采購。集中招標和采購可以表現(xiàn)為5個方面的集中：

①招標時間地點的集中。招標活動的關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)如開標、評標和定標等環(huán)節(jié)分別集中在同一段時間、同一地點舉行，從而便于監(jiān)察部門對招投標活動進行有效監(jiān)督，也有利于管理部門對招標代理工作進行直接管理。

②資金流的集中。上級部門可以統(tǒng)一規(guī)定付款條件，并對采購資金進行實時監(jiān)控，從而保證專款專用，避免出現(xiàn)向供應(yīng)商提前付款以及資金的挪用和擠占現(xiàn)象。

③招標采購規(guī)模的集中。將不同層級的部門需求分別集中到較高級層面，進行集中招標和采購，從而增加單位批次采購設(shè)備的數(shù)量，產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。隨著規(guī)模集中程度的增加，采購的邊際成本呈加速遞減的趨勢。

④資源分配權(quán)的集中。上級部門可以從全局的角度出發(fā)去優(yōu)化所購買標的的交付順序，讓需求更加緊迫的部門優(yōu)先得到資源，避免下級各部門為競爭資源而帶來的惡性競爭。

⑤信息的集中。招標代理機構(gòu)直接對上級部門負責，從而有利于上級部門直接深人收集采購過程中的各種信息。

2）分權(quán)模式。招標采購中的分權(quán)的實質(zhì)是將招標采購的權(quán)力給予直接需求部門。相比于集權(quán)模式，分權(quán)模式的采購鏈條更加筒單，招標采購更為及時靈活、切合實碌需要，也更有利于提高售后服務(wù)的質(zhì)量，但是也會帶來部門間競價、重復招標、監(jiān)管失控等嚴重問題。招標采購中的分權(quán)主要可以分為形式上的分權(quán)與實質(zhì)上的分權(quán)兩種類型。

①形式分權(quán)。即在采購權(quán)的結(jié)構(gòu)上就已經(jīng)體現(xiàn)出了分散化采購的特征。下級部門可以直接根據(jù)采購權(quán)限，自行發(fā)起招標采購。

②實質(zhì)分權(quán)。即雖然組織采取了集中采購模式，但是上級部門只對下級部門的采購訴求做形式上的審查，或是在質(zhì)量要求、價格設(shè)定、供應(yīng)商信息等招標采購的重要問題上以下級部門的建議為主要依據(jù)，或直接將關(guān)鍵元素交由下級部門決定。

3）混合模式。在招標采購的具體設(shè)計中，究竟采取集權(quán)還是分權(quán)的選擇，必須結(jié)合具體的實際情況。并不是集權(quán)就一定能夠帶來規(guī)模效應(yīng)，也不是分權(quán)就一定能夠更加靈活。分散采購要發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于控制尋租風險。上級對于下級的分散采購不僅要建立有效的監(jiān)督體制，而且還要健全有效的激勵機制。而集中采購要真正發(fā)揮效用，關(guān)鍵在于上級部門要具備良好的全烏視野、戰(zhàn)略眼光和出色的統(tǒng)籌能力，否則集中反而會降低采購的績效。在我國目前的招標采購實踐中，集權(quán)模式的弊端已經(jīng)暴露的十分明顯，主要表現(xiàn)為：其一，采購人與最終用戶的分離，增加了采購環(huán)節(jié)，容易帶來審批、驗收、結(jié)算的效率降低，并帶來售后服務(wù)不到位的問題；其二，在實際運作中，缺乏整合能力讓集中采購機構(gòu)往往難以通過集中采購來減少采購次數(shù)，降低采購成本；其三，許多集中采購機構(gòu)在經(jīng)費保障、統(tǒng)一規(guī)范、專業(yè)技能等多方面都存在大量問題，往往只能筒單地將采購業(yè)務(wù)委托給社會中介機構(gòu)，實際上帶來了采購成本的增加；其四，作為集權(quán)模式的管采分離，其本意是為了加強監(jiān)督，但是在實際操作過程當中往往難以理順監(jiān)管關(guān)系。作為委托人的采購人通常不可能與集中采購中心簽訂有實質(zhì)約束力的委托協(xié)議來激勵和制約集中采購中心的行為。

在招標采購實踐中，為了提高招標采購的績效，混合模式通常成為比較現(xiàn)實的選擇。

混合采購綜合了集權(quán)采購與分權(quán)采購模式的優(yōu)點，既有大批量、成規(guī)模的采購，也允許一定范圍的自主購買，兼顧了不同層級組織集中購買的不同需要和不同區(qū)域組織采購目的上的差異性，在操作上具有較強的靈活性。在混合模式中，由高層級的采購中心負責部分常規(guī)商品、大型工程和服務(wù)的采購，其他部分如特殊商品和小額采購由需求部門自行委托社會中介采購。一方面價格低、風險小的采購由需求單位自助委托社會中介組織購買，以提升采購的靈活性與高效率；另一方面，對于價格高、風險大的采購行為由高層級采購中心業(yè)務(wù)素質(zhì)與綜合素質(zhì)較高的專業(yè)人才執(zhí)行，對于可能牽涉到組織整體目標的招標采購，由上級部門從宏觀層次上進行計劃和調(diào)控，把握組織整體目標，實現(xiàn)組織的戰(zhàn)略設(shè)計。在我國的政府采購中，通過政府集中采購目錄來劃分政府集中采購項目、部門集中采購項目和分散采購項目的做法，就是一種比較典型的混合模式。

在混合模式之中，影響集權(quán)與分權(quán)的程度往往因條件不同而產(chǎn)生很大的差異。一般而言，確定招標采購中的集權(quán)分權(quán)的程度，主要應(yīng)考慮以下八種因素：①決策失誤的代價。

決策失誤的代價越高，越不適宜交給下級人員處理。②政策的一致性。如果以保持政策的一致性為導向，則趨向于集權(quán)化。③信息延誤與失真。為了加快決策速度、減少失誤，可以考慮適當?shù)姆謾?quán)。④組織文化。有些組織采用高度集權(quán)制，有些組織推行高度分權(quán)制，原因往往是高層管理者的個性和管理哲學不同。⑤管理人員的數(shù)量與素質(zhì)。管理人員的不足或素質(zhì)不高可能會限制組織實行分權(quán)。即使高層管理者有意分權(quán)，但沒有下屬可以勝任，也不能成事。相反，如果管理人員數(shù)量充足、經(jīng)驗豐富、訓練有素，即便形式上采取集權(quán)的方式，但仍可以對招標采購施加關(guān)鍵性的影響。⑥采購失控的風險。分權(quán)不可失去有效的控制。高層管理者在將決策權(quán)下授時，必須同時保持對下屬的工作和績效的控制。

控制技術(shù)與手段越完善，管理者越可能放心地分權(quán)。⑦招標采購的專業(yè)性。招標采購的有效依賴于專業(yè)知識的保證，具有知識優(yōu)勢的部門就可能擁有越大的權(quán)力。⑧招標采購的復雜性與數(shù)量。如果招標采購的任務(wù)過于繁重和復雜，高層管理者可能在無法應(yīng)付的情況下會被迫向下分權(quán)。

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