財(cái)政性投資工程，就是由財(cái)政投資，委托相關(guān)單位或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，對(duì)危舊房、舊城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和景觀進(jìn)行改造建設(shè)，以改變城市形象、改善投資環(huán)境、為民辦實(shí)事的形象工程、民心工程。重慶市直轄以來(lái)，隨著改革開(kāi)放的進(jìn)一步深入和我區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市建設(shè)步伐日益加快，政府投資工程越來(lái)越多。而工程造價(jià)的控制與管理，是貫穿財(cái)政工程管理全過(guò)程的重要環(huán)節(jié)。怎樣節(jié)省財(cái)政投資、讓投資效益最大化？怎樣對(duì)財(cái)政工程的造價(jià)進(jìn)行控制與管理？現(xiàn)結(jié)合近十年來(lái)本人參與財(cái)政投資工程建設(shè)與管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，簡(jiǎn)述如下。

　　一、工程造價(jià)控制與管理的含義

　　工程造價(jià)是指完成一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目所需費(fèi)用的總和，包括建筑工程費(fèi)、安裝工程費(fèi)、設(shè)備費(fèi)以及其他的相關(guān)費(fèi)用，它實(shí)質(zhì)上是指建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)成本，也就是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的資金投入。工程造價(jià)管理則是指遵循工程造價(jià)運(yùn)動(dòng)的客觀規(guī)律和特點(diǎn)，運(yùn)用科學(xué)、技術(shù)原理和經(jīng)濟(jì)及法律等管理手段，解決工程建設(shè)活動(dòng)中的工程造價(jià)確定與控制，技術(shù)與經(jīng)濟(jì)，經(jīng)營(yíng)與管理等實(shí)際問(wèn)題，力求合理使用人力、物力和財(cái)力，達(dá)到提高投資效益和社會(huì)效益的全部業(yè)務(wù)行為和組織活動(dòng)。工程造價(jià)控制與管理的基本內(nèi)容是：合理確定，有效控制，提高效益。

　　二、當(dāng)前財(cái)政投資工程管理中存在的主要問(wèn)題

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　　涉及到工程建設(shè)全過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)，是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。雖然目前財(cái)政投資項(xiàng)目造價(jià)控制正在逐步加強(qiáng)，但實(shí)際執(zhí)行時(shí)，仍有部分項(xiàng)目存在初設(shè)概算超可行性研究估算、施工圖預(yù)算超初設(shè)概算、竣工結(jié)算超施工圖預(yù)算的“三超”現(xiàn)象，這其中雖有屬于國(guó)家政策性調(diào)整、材料設(shè)備漲價(jià)等諸多客觀因素，但也存在部分不可忽視的主觀原因。

　　（二）工程建設(shè)工期普遍偏短

　　通常財(cái)政投資工程工期均較短，主要是由于一些主觀原因的影響，如向國(guó)慶獻(xiàn)禮或向元旦獻(xiàn)禮等，不論何時(shí)開(kāi)工，一般在項(xiàng)目建設(shè)前，竣工時(shí)間早已確定，且不得有任何變動(dòng)。另外，年初政府對(duì)各項(xiàng)目的責(zé)任單位已定，目標(biāo)考核責(zé)任書(shū)已下，竣工、考核時(shí)間已定，而此時(shí)所有項(xiàng)目的可行性研究工作尚未開(kāi)展，設(shè)計(jì)方案未出，經(jīng)過(guò)聘請(qǐng)專家、區(qū)政府各大領(lǐng)導(dǎo)班子反復(fù)、漫長(zhǎng)的可研和方案論證后，進(jìn)行初設(shè)與施工圖設(shè)計(jì)，報(bào)市、區(qū)規(guī)劃、建設(shè)管理單位審批，再報(bào)計(jì)委、財(cái)政審核概算、預(yù)算，下達(dá)投資計(jì)劃與資金，再進(jìn)行招投標(biāo)活動(dòng)、辦理質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)施工許可等相關(guān)報(bào)建手續(xù)，此時(shí)時(shí)間已近年末。為滿足該“非常”工期要求，建設(shè)、施工單位則必然采取相應(yīng)的“非常”措施，“拔苗助長(zhǎng)”

　　出現(xiàn)三邊工程，邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊辦手續(xù)，違反建筑法及招投標(biāo)法和質(zhì)量、安全、建管等管理?xiàng)l例的規(guī)定。邊設(shè)計(jì)、邊施工，因考慮不夠成熟，在施工過(guò)程中，會(huì)不斷出現(xiàn)眾多的設(shè)計(jì)變更，讓施工單位返工，造成大量浪費(fèi)。減少施工過(guò)程中各工藝流程所要求的時(shí)間，違反質(zhì)量管理?xiàng)l例，達(dá)不到質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，竣工后返修率高，維修量大，最終增大資金投入；大干快上趕工期，對(duì)可分流水段施工的工程，無(wú)法采取流水作業(yè)，一次性投入增大，也即工程總造價(jià)增高；違背客觀規(guī)律，不按客觀規(guī)律辦事。如：園林綠化部分，因工期太緊，施工組織安排的栽種時(shí)間，往往并非植物的自然種植季節(jié)，但為滿足工期要求，必須反季節(jié)栽種。造成施工難度加大，死亡率增高等現(xiàn)象，最終結(jié)果仍是加大工程造價(jià)。

　　（三）工程責(zé)任單位

　　即項(xiàng)目業(yè)主多為機(jī)關(guān)單位或指揮部、建設(shè)辦公室等臨時(shí)機(jī)構(gòu)，而非具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，違背了項(xiàng)目法人責(zé)任制的要求，且管理經(jīng)驗(yàn)不豐富、無(wú)固定管理人員和專業(yè)技術(shù)人員，無(wú)力承擔(dān)工程項(xiàng)目的管理，亦無(wú)力對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行控制；無(wú)法保質(zhì)保量完成項(xiàng)目，創(chuàng)造出具有代表意義的精品，無(wú)法減少浪費(fèi)，節(jié)約投資，使投資效益和社會(huì)效益最大化。

　　（四）工程造價(jià)管理人員的素質(zhì)有待提高

　　目前參與工程造價(jià)管理人員素質(zhì)不高，觀念落后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的烙印還相當(dāng)深，對(duì)工程量清單計(jì)價(jià)模式的理解不足，知之不多，造價(jià)管理往往只停留在概預(yù)算上。絕大多數(shù)工作只限于圖紙上、辦公室中，往往“四算”分離，“三超”現(xiàn)象嚴(yán)重，處于靜態(tài)控制階段，通常只強(qiáng)調(diào)竣工結(jié)算，而忽略事前、事中的控制與管理，特別是事前管理。

　　三、加強(qiáng)財(cái)政投資工程全過(guò)程造價(jià)控制與管理，保證財(cái)政投資的合理性、科學(xué)性

　　（一）加強(qiáng)決策階段工作，做到有組織、有計(jì)劃、有預(yù)見(jiàn)，決策工作務(wù)必超前，不可滯后

　　工程造價(jià)管理系統(tǒng)中，決策階段的管理是重點(diǎn)，它雖投資少，是影響造價(jià)的最大因素，決定著項(xiàng)目建設(shè)的成敗。因此，避免遭市民唾罵的失敗工程“的產(chǎn)生，政府應(yīng)花大力氣，按市、劃要求、人大提案和下達(dá)的任務(wù)、指標(biāo)等，提前一年充分論證各個(gè)設(shè)計(jì)方作好可行性研究工作，對(duì)可行的項(xiàng)目再制定出第二年的建設(shè)計(jì)劃和完成計(jì)明確責(zé)任單位，由責(zé)任單位委托設(shè)計(jì)單位根據(jù)可研報(bào)告和方案論證的宗旨圖深化設(shè)計(jì)，報(bào)計(jì)委下達(dá)建設(shè)工程立項(xiàng)和投資計(jì)劃批復(fù)，提前作好建設(shè)前備工作。

　　（二）推行項(xiàng)目管理代理制

　　隨著社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，專業(yè)分工越來(lái)越細(xì)，化越來(lái)越明顯。凡財(cái)政投資工程均應(yīng)全權(quán)委托具有相應(yīng)資質(zhì)和類似工程管驗(yàn)、信譽(yù)良好的項(xiàng)目管理公司作為代理業(yè)主對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程管理，包括、安全、工期、合同和造價(jià)等方面的管理以及前期辦理相關(guān)建設(shè)手續(xù)和后理驗(yàn)收、維護(hù)、移交等工作，形成真正的“交鑰匙工程”。過(guò)程中責(zé)、權(quán)、確，監(jiān)督到位，建立相應(yīng)的激勵(lì)與約束機(jī)制，事后審計(jì)、考核，勢(shì)必事半。目前無(wú)任何激勵(lì)機(jī)制，代理公司和監(jiān)理公司的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)皆是以工程實(shí)際總投資為計(jì)費(fèi)基數(shù)，項(xiàng)目造價(jià)控制越好，投資越少，代理費(fèi)越低，不利于代理公司管理人員和監(jiān)理公司工程師的積極性，對(duì)造價(jià)控制不利。

　　（三）積極推行限額設(shè)計(jì)招標(biāo)

　　設(shè)計(jì)階段不僅對(duì)工程造價(jià)的控制起著關(guān)健性，而且對(duì)于工程項(xiàng)目建設(shè)工期、工程質(zhì)量以及建成后能否獲得較好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益，都起著決定性作用。在滿足項(xiàng)目使用功能的前提下，合理設(shè)使工程造價(jià)大幅降低。目前，設(shè)計(jì)階段招投標(biāo)開(kāi)展得還不夠廣泛，設(shè)計(jì)市為混亂，掛靠設(shè)計(jì)、業(yè)余設(shè)計(jì)等不規(guī)范行為較為普遍。因此，推行限額設(shè)標(biāo)，有利于促進(jìn)設(shè)計(jì)單位提高設(shè)計(jì)水平、有利于設(shè)計(jì)方案的優(yōu)化和比選、于加大控制工程造價(jià)的力度，節(jié)約財(cái)政投資。

　　（四）提高概預(yù)算的編制質(zhì)量

　　編制工程概預(yù)算是技術(shù)性、政策性、經(jīng)濟(jì)性的工作，應(yīng)該使有限的建設(shè)資金得到充分利用，有效地控制建設(shè)投資。為概預(yù)算編制人員應(yīng)深入現(xiàn)場(chǎng)，搜集第一手資料，掌握市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，了解最新工技術(shù)，避免漏項(xiàng)、缺項(xiàng)，提高概預(yù)算的編制質(zhì)量，及時(shí)對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行對(duì)比，反饋造價(jià)信息，主動(dòng)地影響設(shè)計(jì)，以保證有效地控制工程造價(jià)。而委、財(cái)政局在審核概預(yù)算時(shí)，亦應(yīng)本著實(shí)事求是的原則，不可臆斷，既不高估冒算，也不能過(guò)分壓質(zhì)壓價(jià)，使工程達(dá)不到設(shè)計(jì)效果，科學(xué)、準(zhǔn)確地下達(dá)投資計(jì)劃，作為工程造價(jià)控制的依據(jù)。

　　（五）招投標(biāo)活動(dòng)是政府工程造價(jià)控制的重要手段，也是預(yù)防滋生腐敗的必不可少的重要環(huán)節(jié)

　　目前我區(qū)已廣泛推行工程量清單計(jì)價(jià)、經(jīng)評(píng)審的合理低價(jià)中標(biāo)的招投標(biāo)方式，其在降低工程造價(jià)、縮短工期、提高建筑產(chǎn)品質(zhì)量及投資效益等方面取得了明顯的效果。招投標(biāo)的實(shí)施，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，使基建投資得到了有效的控制。招標(biāo)過(guò)程中應(yīng)把握好以下環(huán)節(jié)：

　　1、工程量清單計(jì)價(jià)時(shí)，對(duì)清單質(zhì)量的要求非常高，也即對(duì)清單編制人員提出了較高的要求

　　要求編制人員必須深入現(xiàn)場(chǎng)，熟讀圖紙，清單編制不得漏項(xiàng)、不得少算或多算，且對(duì)項(xiàng)目特征、工作內(nèi)容應(yīng)作詳細(xì)描述，因量的風(fēng)險(xiǎn)是由業(yè)主承擔(dān)。

　　2、招標(biāo)文件是合同的組成部分，內(nèi)容應(yīng)全面，科學(xué)、且有針對(duì)性。我區(qū)對(duì)招標(biāo)文件還實(shí)行了會(huì)審制

　　重點(diǎn)審查工程招標(biāo)范圍、計(jì)價(jià)方式、計(jì)價(jià)原則、結(jié)算辦法、評(píng)分辦法、限的設(shè)定等內(nèi)容，針對(duì)該工程的具體特點(diǎn)，對(duì)不適用的一些結(jié)算辦法、評(píng)分辦法作適當(dāng)調(diào)整，使之更加科學(xué)、合理、公正。以達(dá)到選擇有實(shí)力的施工單位，確定合理工程造價(jià)的目的。我區(qū)實(shí)行招投標(biāo)的工程項(xiàng)目，以及近幾年推廣實(shí)行工程量清單的項(xiàng)目，工程造價(jià)一般均能控制在已批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)概算內(nèi)，并有大量節(jié)約，造價(jià)控制較好，且中標(biāo)單位均實(shí)力雄厚，能按時(shí)保質(zhì)出色完成任務(wù)。

　　（六）施工過(guò)程中，加強(qiáng)設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場(chǎng)簽證的控制

　　一方面要按照工藝流程和經(jīng)審批的施工組織設(shè)計(jì)施工，嚴(yán)格按照客觀規(guī)律辦事。另一方面在工程確需變更時(shí)，要加強(qiáng)施工過(guò)程中變更的審查和管理。在變更內(nèi)容的審查過(guò)程中應(yīng)本著控制投資、保證質(zhì)量、加快進(jìn)度、提高效益的原則來(lái)確定工程變更的必要性與可行性，但變更后的總造價(jià)原則上應(yīng)控制在投資計(jì)劃的范圍之內(nèi)，不得隨意提高檔次或擴(kuò)大工程范圍、增加工程內(nèi)容，增大政府投資額，導(dǎo)致超概現(xiàn)象的發(fā)生。

　　（七）提高造價(jià)人員自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和控制

　　一方面，要提高造價(jià)人員自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)；首先要改變落后的思想觀念，樹(shù)立“全過(guò)程、全方位、動(dòng)態(tài)工程造價(jià)管理”的新觀念，加強(qiáng)事前、事中、事后控制力度，變被動(dòng)控制為主動(dòng)控制。其次要加強(qiáng)業(yè)務(wù)技能學(xué)習(xí)，特別是工程量清單計(jì)價(jià)模式下的造價(jià)控制的學(xué)習(xí)。另一方面，要聘請(qǐng)有資質(zhì)造價(jià)事務(wù)所參加全過(guò)程造價(jià)控制，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和控制。因?yàn)楣こ淘靸r(jià)事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)其本身具有工程造價(jià)管理專業(yè)復(fù)合型管理人材，有經(jīng)驗(yàn)、懂業(yè)務(wù)，代表社會(huì)監(jiān)督一方，具有公平、公正的一面。特別是在工程前期、中期的造價(jià)控制中，他們將起到重要作用。在近兩年我區(qū)的幾個(gè)試點(diǎn)工程中成績(jī)顯著。

　　（八）加強(qiáng)合同管理，推行擔(dān)保和保險(xiǎn)制度

　　1、施工合同是承包單位在工程施工過(guò)程中的最高行為準(zhǔn)則

　　施工過(guò)程中的所有活動(dòng)是為了履行合同內(nèi)容，合同管理的目的，就是保證承包人全面地、有秩序地完成合同規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)。施工合同同時(shí)也是造價(jià)控制的依據(jù)。簽訂合同時(shí)，合同內(nèi)容應(yīng)完整、準(zhǔn)確，公平、公正，雙方權(quán)力、義務(wù)應(yīng)對(duì)等，合同條款中不得有違背法律法規(guī)和招標(biāo)文件、投標(biāo)文件及其承諾的內(nèi)容、結(jié)算原則，特別是新增項(xiàng)目的結(jié)算原則在合同中務(wù)必要明確，以免結(jié)算、審計(jì)時(shí)發(fā)生糾紛。加強(qiáng)合同管理對(duì)合理確定和有效控制工程造價(jià)，提高投資效益有著重要意義。

　　2、政府工程應(yīng)率先加強(qiáng)政策引導(dǎo)和支持，加快各種擔(dān)保和保險(xiǎn)制度的推行

　　如投標(biāo)擔(dān)保、履約擔(dān)保、支付擔(dān)保、低價(jià)中標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)金等。使合同的活動(dòng)處于利益、風(fēng)險(xiǎn)共承擔(dān)，權(quán)利、義務(wù)均等的和諧環(huán)境。

　　四、啟示及建議

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　　政府決策應(yīng)有前瞻性，財(cái)政投資的決策過(guò)程應(yīng)當(dāng)更加科學(xué)化、民主化、規(guī)范化，以保證財(cái)政投資工程能有一個(gè)正確的社會(huì)目標(biāo)。財(cái)政投資工程的管理，應(yīng)實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中的專業(yè)化管理，以提高財(cái)政投資的社會(huì)效益和使用效率；應(yīng)體現(xiàn)一定的分權(quán)與制衡原則，以有效的防止舞弊；應(yīng)注意程序的合法性與完整性，避免虹橋事件的再次發(fā)生。

　　（二）建議

　　造價(jià)管理人員在工程竣工后，應(yīng)收集整理工程資料，建立造價(jià)數(shù)據(jù)檔案庫(kù)，并對(duì)工程進(jìn)行后評(píng)價(jià)。一方面可以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，另一方面可以收集造價(jià)信息資料提供給政府和相關(guān)部門(mén)，待以后項(xiàng)目投資決策時(shí)起參考作用。建立績(jī)效審計(jì)與績(jī)效考核制度，完善激勵(lì)與約束機(jī)制，增大透明度，獨(dú)立評(píng)審各個(gè)財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)各個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效作出客觀評(píng)價(jià)，以此作為一面“鏡子”，讓政府做到“胸中有數(shù)”，對(duì)今后的決策具有不可估量的作用。

　　總之，只有通過(guò)參建各方充分合作，共同努力，加強(qiáng)全過(guò)程造價(jià)控制，特別是事前、事中控制，才能減小財(cái)政投資項(xiàng)目的資金投入，使工程造價(jià)得到合理確定、有效控制，達(dá)到最小投入、最大產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和投資效益的最大化。