代建制改革的核心是：打破傳統(tǒng)模式下“投資、建設(shè)、使用、管理”四位一體的局面，設(shè)計(jì)權(quán)責(zé)平衡的非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目的激勵(lì)機(jī)制、投資約束機(jī)制和利益制衡機(jī)制，來(lái)規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理。

　　按照2004年7月國(guó)務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》要求，近年來(lái)我國(guó)積極推進(jìn)政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施方式改革，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目大力推進(jìn)“代建制”，取得了明顯成效。

　　事業(yè)單位代建模式的制度缺陷

　　眾所周知，政府投資項(xiàng)目最突出的表現(xiàn)為政府直接投資。當(dāng)由政府出資和派遣人員、給予項(xiàng)目保障而組建公共部門（事業(yè)單位）統(tǒng)一履行代建職責(zé)時(shí)，無(wú)論是將現(xiàn)有政府相應(yīng)職能部門重組，還是另外組建新的職能部門，不過(guò)僅僅是政府職能的內(nèi)部轉(zhuǎn)移，這種管理模式除了以新的集中壟斷代替舊的分散壟斷外，與原有政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的組織管理體制基本沒(méi)有實(shí)質(zhì)性區(qū)別。

　　它既沒(méi)有解決我國(guó)政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中最根本的分權(quán)與制衡問(wèn)題，又沒(méi)有發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰機(jī)制來(lái)優(yōu)化配置資源的優(yōu)勢(shì)。這樣的代建單位除扮演政府或政府部門代言人的作用外，往往不需、實(shí)際也不能承擔(dān)任何經(jīng)濟(jì)與法律責(zé)任。項(xiàng)目建設(shè)即使沒(méi)有按照政府批準(zhǔn)的概算和投資規(guī)模實(shí)施，出現(xiàn)任何不利的結(jié)果，最后仍然需要政府來(lái)承擔(dān)責(zé)任，即政府預(yù)算仍為軟約束。

　　另外，由于集中代建的事業(yè)單位獨(dú)攬政府投資項(xiàng)目代建權(quán)，具有市場(chǎng)壟斷地位，權(quán)力過(guò)度集中且自由度較大，運(yùn)行一旦缺乏規(guī)范、制約和透明度，必將加大公共產(chǎn)品供應(yīng)成本和為權(quán)力“尋租”創(chuàng)造更好的條件。此外，政府集中代建事業(yè)單位會(huì)對(duì)決策時(shí)對(duì)本單位有利的項(xiàng)目拼命去游說(shuō)和爭(zhēng)取，反之則消極對(duì)待、推諉拖延。這種做法將助長(zhǎng)項(xiàng)目決策中的“局部利益至上”傾向，不利于提高政府投資項(xiàng)目前期決策工作的質(zhì)量和科學(xué)性。

　　按照企業(yè)理論，如果擁有控制權(quán)的人無(wú)法真正承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，那么它就不可能有積極性做出最好的決策。而合同從來(lái)都是不完備的，代理人也不是圣人，它也可能從本身利益出發(fā)，利用合同的不完備性“尋租”、“創(chuàng)租”，進(jìn)而出現(xiàn)很多代理問(wèn)題。

　　實(shí)際上在上世紀(jì)六七十年代甚至80年代初期，我國(guó)政府投資項(xiàng)目曾長(zhǎng)期采用由政府行業(yè)主管部門指定建設(shè)單位統(tǒng)一建設(shè)，建成后移交生產(chǎn)單位管理使用的投資包干責(zé)任制型式。按照現(xiàn)在的理解，這種管理體制就是政府集中代建模式。

　　實(shí)踐證明，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷發(fā)展和人們思想觀念不斷變化，這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思路的工程組織實(shí)施模式的弊端越來(lái)越明顯，在政府投資規(guī)模一再突破的前提下，工程質(zhì)量低劣，建設(shè)工期拖延，財(cái)政供養(yǎng)人員編制嚴(yán)重膨脹，工程投產(chǎn)后尾工量大、帶病運(yùn)行工程多的現(xiàn)象十分普遍。

　　政府事業(yè)單位集中代建模式的弊端還可以用“X低效率”理論來(lái)解釋。根據(jù)哈維。萊本斯坦的“X低效率理論”，一個(gè)組織機(jī)構(gòu)的效率很大程度上取決于該組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部環(huán)境，如果外部環(huán)境對(duì)該組織機(jī)構(gòu)沒(méi)有什么競(jìng)爭(zhēng)壓力，那么該組織機(jī)構(gòu)中各層次的成員就會(huì)暴露出人的惰性，久而久之，惰性便成為慣性，就會(huì)在組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部產(chǎn)生X低效率。X低效率的可能后果是：政府集中代建單位不僅對(duì)政府的依賴性強(qiáng)，且普遍存在服務(wù)意識(shí)差，官僚習(xí)氣重，結(jié)構(gòu)性低效能和局部利益至上等現(xiàn)象。

　　由于不存在外部競(jìng)爭(zhēng)壓力，組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部也就沒(méi)有追求成本極小化的刺激，這必將導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、工作效率低等現(xiàn)象，抑制自我約束和提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率的動(dòng)力。

　　不可否認(rèn)，政府集中代建模式在創(chuàng)業(yè)初期確能發(fā)揮一些積極作用。但由于這是一種管理經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一由財(cái)政供給的非贏利性活動(dòng)，基本無(wú)有效的制約和激勵(lì)機(jī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，如果一個(gè)單位僅有提高工程質(zhì)量和政府投資效益的責(zé)任壓力，而沒(méi)有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制或動(dòng)力來(lái)源，是不切實(shí)際的。

　　政府集中代建單位的人員整體素質(zhì)、能力水平、專業(yè)結(jié)構(gòu)配備與用工和考核制度、管理約束機(jī)制靈活的社會(huì)化代建公司無(wú)法比擬。我們應(yīng)該知道，吃“財(cái)政飯”的事業(yè)單位不等于不吃“其它飯”，謀取“額外利益”的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)論公司代建模式還是事業(yè)單位代建模式都同樣存在。

　　公司代建模式爭(zhēng)論的詮釋

　　從短期看，在當(dāng)前招投標(biāo)市場(chǎng)尚不規(guī)范，項(xiàng)目代建市場(chǎng)發(fā)育還不完善，各類代建企業(yè)發(fā)展還不平衡，水平高專業(yè)性強(qiáng)的代建主體少，代建市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性、充分性和有序性還存在較大差距的條件下，作為一種過(guò)渡形式，成立事業(yè)單位統(tǒng)一代建非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目，對(duì)推動(dòng)代建制的發(fā)展還是有益的。然而從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，單純靠行政委托方式選擇代建單位，容易走上“政企不分”的老路，不利于代建制的推廣和健康發(fā)展。因此，我們應(yīng)該進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，按照正確的思路，從完善制度、培育市場(chǎng)、改進(jìn)實(shí)施、強(qiáng)化監(jiān)管、穩(wěn)步推廣等方面，來(lái)積極推動(dòng)代建制的改革和發(fā)展。

　　正如有的學(xué)者指出的那樣，公司代建模式確實(shí)存在企業(yè)為追求利潤(rùn)最大化，而對(duì)項(xiàng)目謀取“額外利益”和片面降低建設(shè)成本的管理傾向。通過(guò)分析我們知道，由于預(yù)算軟約束、缺乏分權(quán)制衡和優(yōu)勝劣汰機(jī)制，事業(yè)單位代建模式在機(jī)制上就沒(méi)有解決政府投資項(xiàng)目管理者的權(quán)力尋租和謀取“額外利益”的條件。

　　而公司代建模式，只要政府投資人貫徹分權(quán)制衡原則，直接選擇獨(dú)立于代建企業(yè)之外的“平行”的監(jiān)理單位，來(lái)對(duì)政府的投資決策、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、招標(biāo)進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督，和對(duì)代建企業(yè)的項(xiàng)目管理進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)理并及時(shí)進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和反饋，就能有效制約代建企業(yè)權(quán)力和自由度過(guò)大的問(wèn)題。

　　有學(xué)者指出，政府行政主管部門直接與代建公司簽訂民事委托代建合同，增加政府行政部門的民事法律糾紛風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)該說(shuō)該問(wèn)題在所有政府采購(gòu)的貨物、工程和服務(wù)合同中均客觀存在。政府投資代建項(xiàng)目的委托人是政府，自然必須由政府出面與代建人簽訂民事代建委托合同，這沒(méi)有什么疑義。

　　當(dāng)然，從盡量減少民事合同糾紛的角度出發(fā)，政府投資人確應(yīng)考慮優(yōu)化公司代建模式的治理體制設(shè)計(jì)。建議政府投資人設(shè)立具有獨(dú)立法人資格的非盈利性代表機(jī)構(gòu)或授權(quán)機(jī)構(gòu)，來(lái)代表政府承擔(dān)招標(biāo)選擇代建單位、簽訂代建合同及開展代建項(xiàng)目協(xié)調(diào)管理等事務(wù)性工作。該機(jī)構(gòu)從事政府投資項(xiàng)目代建合同簽訂等代建項(xiàng)目實(shí)施的具體事務(wù)性管理工作，但不直接從事政府投資項(xiàng)目“生產(chǎn)”，僅屬政府行政管理職能的延伸。

　　代建制改革的目標(biāo)導(dǎo)向是市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)論代建合同簽訂是否通過(guò)政府授權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目代建制實(shí)施均需通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)選擇相應(yīng)的專業(yè)化、社會(huì)化的項(xiàng)目管理公司來(lái)承擔(dān)。

　　有學(xué)者對(duì)公司代建模式下項(xiàng)目代建公司獲得合理預(yù)期回報(bào)難以釋懷。實(shí)際上代建管理費(fèi)占項(xiàng)目總投資的比例很小，考慮到代建單位風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、開具保函所發(fā)生的費(fèi)用和有關(guān)稅費(fèi)等情況，代建管理費(fèi)確應(yīng)在建設(shè)單位管理費(fèi)的基礎(chǔ)上適當(dāng)提高。

　　從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，公司競(jìng)爭(zhēng)代建模式是從利益制衡機(jī)制上盡量減少使用單位干預(yù)、避免政府投資“三超”的最好選擇，也是實(shí)踐證明的最優(yōu)模式。

　　代建制的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在投資估算不準(zhǔn)確、施工圖設(shè)計(jì)深度不夠、招標(biāo)文件和合同條款不完備、代建單位業(yè)務(wù)水平低等方面，與代建模式無(wú)關(guān)。換言之，制度的、技術(shù)的、自然的風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)論是公司代建模式還是事業(yè)單位代建模式都客觀存在。

　　代建制的風(fēng)險(xiǎn)需要政府有關(guān)職能部門盡可能地認(rèn)識(shí)并完善相關(guān)制度，和加強(qiáng)對(duì)代建公司的監(jiān)督與項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的監(jiān)管。從目前各地的實(shí)踐情況看，代建制改革已經(jīng)從試點(diǎn)階段轉(zhuǎn)入局部開放階段。

　　待市場(chǎng)發(fā)育條件具備，代建制改革必將步入全面開放階段，即全面公開招標(biāo)選擇代建單位，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目代建的完全社會(huì)化、市場(chǎng)化，這是代建制改革發(fā)展的正確方向。