摘要：工程建設(shè)領(lǐng)域推行工程擔(dān)保保證制度的必要性，是有利于規(guī)范業(yè)主行為，保證合同履約，制止無序的競爭、遏止腐敗滋生，有利于與國際市場接軌等。實施工程擔(dān)保保證制度的必要條件，是制定專業(yè)法規(guī)，培育專業(yè)擔(dān)保公司，全面履行工程擔(dān)保證的各項職責(zé)。建設(shè)市場應(yīng)推行工程擔(dān)保保證制度，應(yīng)認(rèn)真組織好試點，擬訂好試點的目標(biāo)、內(nèi)容和方法，選擇好試點項目的承包主體。這對于保證我國建設(shè)市場的有效運行將起到良好的作用。

　　前言

　　在國外工程擔(dān)保保證制度已有100年的歷史，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家都建立了工程擔(dān)保保證制度。美國有100多家擔(dān)保保證公司，每年擔(dān)保開出的保函金額為2900億美元[1]。近年來，盡管我國也陸續(xù)出臺了《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》等一系列重要法律、法規(guī)，使得我國建設(shè)市場化不斷提高，但是我國建設(shè)市場的現(xiàn)狀卻不容樂觀。競爭無序，腐敗滋生，工程質(zhì)量事故頻發(fā)，工程款嚴(yán)重拖欠等問題積重難返。目前，《中華人民共和國擔(dān)保法》雖已頒布，但對工程建設(shè)領(lǐng)域基本沒有做出相應(yīng)規(guī)定，由此看來，工程建設(shè)領(lǐng)域全面推行工程擔(dān)保制度勢在必行。

　　1、我國推行工程擔(dān)保保證制度的必要性

　　1.1 有利于規(guī)范業(yè)主行為

　　中國建設(shè)市場存在的許多問題都與業(yè)主行為不規(guī)范有關(guān)，雖然建筑業(yè)行政主管部門一再采取各種措施治理整頓建設(shè)市場，但是由于在建設(shè)市場上占主導(dǎo)地位的業(yè)主大多數(shù)不屬于建筑業(yè)，造成建筑業(yè)行政主管部門對業(yè)主的管理非常乏力。業(yè)主的不規(guī)范行為長期得不到糾正，給中國的建筑業(yè)造成極大的危害。其中，最主要的問題是惡意壓價、要求承包商墊資施工、嚴(yán)重拖欠工程款、為了單位或個人的私利采取不正當(dāng)手段左右招投標(biāo)等。

　�。�1）業(yè)主正常壓價是可以理解的，這也是市場競爭的必然結(jié)果。但是長期以來中國建設(shè)市場上的大多數(shù)工程項目壓價幅度都在10%以上，不少項目甚至達(dá)到了20%～30%，有的項目中標(biāo)價僅僅能夠達(dá)到甚至不足國家預(yù)算定額的直接費，連管理費等費用和稅金都沒有，就更不要說利潤了。

　�。�2）要求承包商墊資施工和拖欠工程款問題，本質(zhì)上是一個問題。有的業(yè)主由于資金不落實，或者是為了轉(zhuǎn)嫁投資風(fēng)險，在招標(biāo)時就明確規(guī)定不給工程預(yù)付款，并規(guī)定施工到一定部位時，有的甚至規(guī)定主體工程封頂后，再支付工程進(jìn)度款。有的業(yè)主由于資金不落實，或者是為了進(jìn)一步榨取承包企業(yè)，則惡意拖欠工程款。業(yè)主為了拖欠承包商的工程款，手法也是多種多樣的，而且無所不用其極，有的不按時審核批準(zhǔn)施工圖預(yù)算；有的不按時計量已完工程量；有的不按時審核、審計竣工決算；有的既審核了預(yù)算，也計量了已完工程量，甚至審核、審計了竣工決算，就是不付款。要規(guī)范建設(shè)市場，只規(guī)范承包商的行為是不行的，業(yè)主的行為也必須得以規(guī)范。在盡快推行工程承包擔(dān)保保證制度的同時，還必須積極推行業(yè)主責(zé)任擔(dān)保保證制度，這是解決問題的辦法，而且這樣可以繞開建筑業(yè)行政主管部門對業(yè)主管理不利的問題。

　　1.2 有利于保證合同履約

　　建筑產(chǎn)品的投資多、體積大、使用壽命長，不論是在住宅、廠房、商店，還是道路、橋梁、碼頭、車站等，質(zhì)量優(yōu)劣無不直接關(guān)系到廣大人民群眾生命和國家財產(chǎn)的安全。近年來，各地頻頻出現(xiàn)工程質(zhì)量事故，而出現(xiàn)這些問題最直接的原因，就是承包商履約意識不強(qiáng)，心存僥幸，妄圖用偷工減料等投機(jī)手段賺取非法利潤。如果盡快推行工程擔(dān)保保證制度，這些問題就會迎刃而解。工程擔(dān)保保證在國際上是最為普遍的工程承包擔(dān)保制度。工程承包擔(dān)保制度，無論是在高保額有條件保函，還是低保額無條件保函，都在保證承包商合同履約能力方面發(fā)揮了重要作用。因為，一方面保證人在為承包商提供擔(dān)保之前，一定要對承包商的履約能力和信用狀況作詳細(xì)的調(diào)查和評判。另一方面，保證人是專業(yè)從事工程擔(dān)保保證業(yè)務(wù)的，在這方面比一個一個發(fā)包商具有明顯的優(yōu)勢，再加上與承包商有著直接的連帶責(zé)任，其評判結(jié)果一般說來非�？煽�。在履約過程中保證人還要不斷地進(jìn)行信息跟蹤，如果一旦發(fā)現(xiàn)承包商有不能履約的征兆，則首先調(diào)查承包商不能履約的原因，并幫助尋找和提供保障合同順利履約的有效措施。如果承包商無法繼續(xù)履約，則要賠償給業(yè)主造成的損失，或由保證人接手工程，引入新的承包商繼續(xù)履約。所以，保證合同履約是推行工程擔(dān)保保證制度最基本的功能，它不僅可以防止發(fā)生工程質(zhì)量問題，而且可以有效地解決拖延施工工期問題。

　　1.3 有利于制止無序競爭

　　我國建設(shè)市場多年來普遍存在嚴(yán)重質(zhì)量問題，說到底是由于建設(shè)市場的無序競爭造成的。在完善的市場經(jīng)濟(jì)條件下，競爭的準(zhǔn)則是優(yōu)勝劣汰，而我國建設(shè)市場機(jī)制不完善，競爭的準(zhǔn)則和結(jié)果全都發(fā)生了嚴(yán)重的扭曲，常常不是優(yōu)勝劣汰而是優(yōu)汰劣勝。高資質(zhì)水平的大中型骨干企業(yè)在競爭中經(jīng)常被低資質(zhì)水平的小型企業(yè)擊敗，這種競爭的結(jié)果必然是豆腐渣工程。據(jù)查，多年來頻頻曝光的各地樓橋倒塌事故，幾乎沒有一例是由高資質(zhì)水平的大中型骨干企業(yè)承建的。為了解決這些問題，我國有關(guān)行政主管部門多年來作了許多艱苦努力，但是始終未能從根本上解決問題。現(xiàn)在看來，最好的辦法就是盡快全面推行工程擔(dān)保保證制度。因為，保證人是絕對不會輕易為那些沒有經(jīng)濟(jì)實力、沒有技術(shù)實力、缺乏履約能力的承包商提供擔(dān)保的；在全面推行工程擔(dān)保制度的市場條件下得不到擔(dān)保的承包商是無法承包到工程項目的。這種用市場機(jī)制的辦法解決市場上的問題，一定會比用行政的辦法解決更奏效。這樣，不僅可以有效地制止無序競爭，而且可以更好地引導(dǎo)不同資質(zhì)等級的大中小企業(yè)，面對市場上不同類型的工程的需要，進(jìn)行合理分工與協(xié)作。

　　1.4 有利于消除建設(shè)腐敗

　　至于業(yè)主為了單位或個人的私利采取不正當(dāng)?shù)氖侄巫笥艺型稑?biāo)，則是對建設(shè)市場的嚴(yán)重干擾和破壞，它和腐敗互為因果，并直接導(dǎo)致豆腐渣工程。據(jù)有關(guān)資料，近幾年在查處的經(jīng)濟(jì)案件中涉及工程建設(shè)的達(dá) 40%以上，幾乎所有重大腐敗案件無一不與工程建設(shè)有關(guān)破壞，它和腐敗互為因果，并直接導(dǎo)致豆腐渣工程。據(jù)有關(guān)資料，近幾年在查處的經(jīng)濟(jì)案件中涉及工程建設(shè)的達(dá) 40%以上，幾乎所有重大腐敗案件無一不與工程建設(shè)有關(guān)。推行工程擔(dān)保保證制度的最重要的目的，就是要把豆腐渣工程拒之于建設(shè)市場之外，它有利于消除工程建設(shè)領(lǐng)域里的腐敗。據(jù)查，世界上發(fā)達(dá)國家當(dāng)初對公共項目實施強(qiáng)制性擔(dān)保保證，也主要是為了遏止腐敗滋生。

　　1.5 有利于與國際市場接軌

　　在全世界范圍內(nèi)特別是在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，工程擔(dān)保保證制度作為一種信用工具已在工程建設(shè)承發(fā)包中被廣泛運用，以此來規(guī)避履約風(fēng)險。我國已加入WTO，建設(shè)市場必須對國際承包商開放，我國的建筑業(yè)承包商也有必要走向國際市場。如果我國不盡快全面推行工程擔(dān)保保證制度，與國際市場接軌，則既不能滿足外國承包商進(jìn)入國內(nèi)建設(shè)市場的需要也不能滿足國內(nèi)建筑業(yè)承包商適應(yīng)國際市場的要求，由此造成的履約風(fēng)險損失將是無法估量的。

　　2、我國推行工程擔(dān)保保證制度的先決條件

　　2.1 制定專業(yè)法規(guī)

　　推行工程擔(dān)保保證制度的法律基礎(chǔ)在我國已經(jīng)具備，我國早已頒布實施了《中華人民共和國擔(dān)保法》。但是在擔(dān)保法中保證是普遍保證，有必要制定一些法規(guī)來規(guī)范強(qiáng)制性工程擔(dān)保保證的范疇，規(guī)范工程擔(dān)保保證的品種和模式，限定工程擔(dān)保保證主體的資格等。凡是公共投資或涉及公共安全的項目，均應(yīng)列入強(qiáng)制性工程擔(dān)保保證范圍內(nèi)。既要實行業(yè)主責(zé)任擔(dān)保保證，又要實行工程承包擔(dān)保。擔(dān)保的模式可以是高保額有條件保函，或低保額無條件保函等多種模式共存及互補。在國家未制定出統(tǒng)一的專業(yè)法規(guī)之前，各省可以先行制定地方性專業(yè)法規(guī)。

　　2.2 培育專業(yè)擔(dān)保公司

　　推行工程擔(dān)保保證不僅需要制度化，而且需要專業(yè)化，要有專業(yè)的工程擔(dān)保保證承包主體，即專業(yè)的工程擔(dān)保保證公司。國際上工程擔(dān)保保證的承包主體都是以專業(yè)擔(dān)保公司為主的，中國也應(yīng)著力培育這種專業(yè)工程擔(dān)保保證公司。專業(yè)工程擔(dān)保保證公司不僅要有賠償能力，更要有理賠能力；不僅要有資金實力，更要有技術(shù)和管理、建設(shè)工程招投標(biāo)管理、工程項目承發(fā)包合同管理、工程造價管理等方面的實力，以及具有高超的公關(guān)交往能力和承保風(fēng)險評判能力。根據(jù)我國國情，在起步階段可以把對其資金數(shù)額的要求放寬些，并適當(dāng)給予資金方面的支持，鼓勵民營投資，但對其從業(yè)人員數(shù)量和專業(yè)資質(zhì)水平的要求，則必須更高更嚴(yán)。銀行仍然可以從事工程擔(dān)保保證，但這種業(yè)務(wù)必須和信貸分開，并全面履行工程擔(dān)保保證的各種職責(zé)。

　　2.3 組織試點

　　推行工程擔(dān)保保證制度涉及整個建設(shè)市場方方面面的利益調(diào)整，是一項復(fù)雜的改革工程，所以，態(tài)度要積極，步伐要平穩(wěn)。在積極準(zhǔn)備盡快全面推行的大思路下，認(rèn)真組織好試點。建立好試點工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，擬訂好試點工作的目標(biāo)、內(nèi)容和方法，選擇好試點項目的承包主體。通過試點不斷地研究、修訂和完善專業(yè)法規(guī)的內(nèi)容，同時，開創(chuàng)全面推行工程擔(dān)保保證制度的社會條件。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1] 席建林．推行工程擔(dān)保制度法規(guī)必須先行[J]．河北工程招標(biāo)與投標(biāo)，2003(4)．

　　[2] 段永輝，王建聲．論保證擔(dān)保制度在工程中的作用[J]．建筑管理現(xiàn)代化，2003(4): 64－65．