建設(shè)工程項目的造價管理必須在考慮風(fēng)險要素的前提下,針對造價形成的一系列程序和活動,深入地對造價、工期、質(zhì)量這三個基本要素進(jìn)行全方位的基于造價的集成化管理。然而,從更深的層面看,對建設(shè)工程項目造價形成程序和活動的全方位管理,實質(zhì)上是一個不斷的動態(tài)風(fēng)險決策過程,其中蘊涵著由市場甄選的內(nèi)在的工程造價形成機(jī)制。

　　一、前期策劃階段的投資決策機(jī)制

　　建設(shè)工程項目前期決策是選擇和決定投資行動方案的過程,也是投資行動的準(zhǔn)則。前期決策包含對項目的構(gòu)想、論證和評估。構(gòu)想是項目的起源,是在市場調(diào)查、分析和信息捕捉的基礎(chǔ)上完成對項目的策劃和界定;而論證和評估則是可行性研究的主要工作內(nèi)容,是保證前期決策科學(xué)性的關(guān)鍵。一般來說,投資決策都應(yīng)在可行性研究的基礎(chǔ)上來做出,對某個建設(shè)項目投資的放棄或延期選擇,意味著該項目的造價形成不再延續(xù);而如果是選擇投資,則意味著整個建設(shè)項目的造價會隨著方案的逐步深化和實施逐漸形成。因此,不論做出哪種投資決策,可行性研究對整個工程造價的形成都起著決定性的作用。從專業(yè)分工的角度看,無論是公款投資項目還是非公款投資項目,業(yè)主都應(yīng)是可行性研究工作的委托方,而被委托方則是社會上的各類有資質(zhì)的工程造價咨詢機(jī)構(gòu)。對非公款投資項目來說,由于其利益、風(fēng)險承擔(dān)機(jī)制明晰,委托可以在法律框架下由市場來自動完成。而公款投資項目其利益、風(fēng)險承擔(dān)機(jī)制難以明晰,則應(yīng)精簡政府專業(yè)機(jī)構(gòu),更多的發(fā)揮社會“專業(yè)人士”的作用——政府按法定程序,在政府認(rèn)可的清單內(nèi)選擇、委托社會咨詢機(jī)構(gòu)。委托不僅要遵循市場規(guī)律,更要強化委托程序、方法和結(jié)果的透明度。值得指出的是,我國目前對建設(shè)項目沒有區(qū)分不同的投資主體,仍然實行統(tǒng)一的管理模式,對于公款投資項目,一般是財政性投資的獲利部門作為業(yè)主(例如公立的學(xué)校、醫(yī)院等),這種體制會使得透明度下降而導(dǎo)致財政資金得不到合理使用,因此,應(yīng)針對公款投資的特性,建立公款投資項目的建設(shè)方和使用方相分離的制度,并增大透明度和責(zé)任追究制度。同時,應(yīng)從投資范圍、審批內(nèi)容和保障措施等方面進(jìn)行突破,推進(jìn)投融資領(lǐng)域的市場化進(jìn)程。在投資決策方面,對于一般競爭性項目,應(yīng)該按照責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則,讓投資者有真正的投資決策權(quán)——由企業(yè)自主進(jìn)行決策,銀行對貸款獨立評審,而政府不再進(jìn)行行政性審批,只依據(jù)其是否符合相關(guān)的法律、法規(guī)等實行項目備案登記制度。對于投資主體為政府的建設(shè)項目,則應(yīng)由政府依法委托與工程建設(shè)無經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的有關(guān)專家組成論證委員會,監(jiān)督和審查前期決策階段的可行性研究工作和可行性研究報告,對方案可行性進(jìn)行科學(xué)、合理的評估。而且,專家委員會必須對政府(國家)負(fù)責(zé),同時又必須對社會公眾負(fù)責(zé)——接受法律、社會輿論及公眾的監(jiān)督。此外由于建設(shè)項目投資費用不可逆的特點,這使得投資決策必須仔細(xì)研究,慎重決斷。市場不僅能甄選前期決策的組織(委托)模式和程序,而且也能甄選科學(xué)的決策方法。盡管有相對完善的理論對投資決策進(jìn)行評價分析,但由于建設(shè)工程項目投資的不可逆性以及市場未來環(huán)境的不確定性,可行性研究中選擇什么樣的理論和方法,必須特別慎重;有時為了避免損失,必須對不同的理論模型和方法進(jìn)行仔細(xì)的比較分析和權(quán)衡。這一點對重大的建設(shè)工程項目投資尤為重要。

　　二、承發(fā)包階段的招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制

　　在市場制度下,建設(shè)工程項目招標(biāo)投標(biāo)與承發(fā)包的實質(zhì)是“買方”與“賣方”的一種期貨交易方式。實踐證明,招標(biāo)投標(biāo)是工程項目建設(shè)過程中的一個非常重要的環(huán)節(jié),招投標(biāo)成功與否直接決定著建設(shè)工程項目造價的形成。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為,如果交易雙方所掌握的信息不對稱,市場上產(chǎn)生的權(quán)衡結(jié)果將是一種無效率的狀態(tài)。事實上,對非公款投資的建設(shè)工程項目來說,由于其利益、風(fēng)險承擔(dān)機(jī)制明晰,市場會在大量的“交易”中逐步甄選出符合帕累托最優(yōu)的交易原則。這些原則包括完全與充分競爭的原則、業(yè)主利益和承包商利益平衡原則、程序的安全性原則等——而它們是通過招標(biāo)準(zhǔn)備、招標(biāo)信息發(fā)布、選擇投標(biāo)商、開標(biāo)、評標(biāo)定標(biāo)和簽訂合同等一系列的程序和活動來實現(xiàn)的。因此,從根本上說,市場能夠甄選出符合帕累托最優(yōu)交易規(guī)則的招投標(biāo)程序和活動。對非公款投資項目的招標(biāo),只要在法律允許的范圍內(nèi),項目招標(biāo)的方式和程序可由業(yè)主自行決定。上述招投標(biāo)交易規(guī)則(或原則)對公款投資的建設(shè)工程項目同樣適用,因為在市場制度下,各承包商享有完全的自主經(jīng)營權(quán),作為公款投資項目業(yè)主的政府只能通過市場來購買它所需要的產(chǎn)品和服務(wù)。但是,公款投資項目的業(yè)主并不是自然意義上的投資方,盡管從理論上說,他們必須代表全體公民的利益,然而如果不建立相應(yīng)的制度,其利益、風(fēng)險承擔(dān)機(jī)制難以明晰,委托代理人可能缺乏足夠的動力去維護(hù)委托人的利益。因此,公款投資項目的招投標(biāo)對滿足上述規(guī)則(或原則)的程序和活動應(yīng)有更嚴(yán)格的界定。值得指出的是,為了與國際慣例接軌,國家建設(shè)部和質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局于2003年2月17日聯(lián)合發(fā)布了《建設(shè)工程量清單計價規(guī)范》,該規(guī)范(2003年7月1日實施)是我國建設(shè)工程項目造價形成由計劃模式向市場模式轉(zhuǎn)變的重要法規(guī)性文件。然而招投標(biāo)是一種典型的市場制度,中國目前仍處于由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的轉(zhuǎn)型期,市場機(jī)制尚有許多不完善的地方,公款投資項目的招投標(biāo)與承發(fā)包制度還存在許多問題。首先,沒有完全體現(xiàn)公開競爭原則——由于政府職能轉(zhuǎn)換和產(chǎn)權(quán)制度改革滯后,而且沒有明確政府在工程價格管理方面的權(quán)限與義務(wù),因而各級政府和相關(guān)的職能部門對招投標(biāo)“管制”的監(jiān)管,往往容易產(chǎn)生“創(chuàng)租”與“尋租”行為。其次,不能體現(xiàn)出業(yè)主利益和承包商利益平衡原則——由于缺乏市場制度下明晰的產(chǎn)權(quán)及利益激勵機(jī)制。因而沒有形成合格的建設(shè)市場主體(包括業(yè)主、承包商和社會咨詢機(jī)構(gòu))。公款投資項目的業(yè)主和社會咨詢機(jī)構(gòu)既沒有動力也沒有約束機(jī)制來維護(hù)公眾的利益,保證承包商的利益,國有承包商則缺乏追求自身利益的內(nèi)在制度。再次不能體現(xiàn)出程序安全性原則——建設(shè)市場各主體沒有維持信譽機(jī)制的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ);工程建設(shè)領(lǐng)域也缺少維護(hù)信譽的相關(guān)法律,如沒有建立以工程擔(dān)保和保險為核心的責(zé)任、風(fēng)險制度以及工程承包合同爭議或仲裁制度等。從上面的分析可以看出,市場能夠甄選出承發(fā)包階段符合帕累托最優(yōu)的招投標(biāo)程序和活動以及內(nèi)含于其中的交易原則,無論是對公款投資項目還是對非公款投資項目,這些程序和活動及其內(nèi)含的原則都是適用的——而且,能有效地形成建設(shè)工程項目的造價。此外,由于公款投資項目投資主體的特殊性,透明度應(yīng)有更嚴(yán)格的界定,只有這樣,才能實現(xiàn)公款工程項目造價形成的有效性和合理性。

　　三、實施建造及移交階段的動態(tài)控制機(jī)制

　　在建設(shè)工程項目實施建造及竣工驗收、移交階段,承建方和業(yè)主都以合同為紐帶來行使各自的權(quán)力,并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這一階段包含了工程項目從建設(shè)準(zhǔn)備、正式建設(shè)、竣工、試運行直到缺陷責(zé)任維修期結(jié)束等一系列程序和活動,從本質(zhì)上說,這是一個建設(shè)工程項目承包合同實施和履行的過程。而建設(shè)工程項目造價正是在貫穿這一過程的程序和活動中形成,并且形成最終的造價。在前期策劃、承發(fā)包等階段的工作基礎(chǔ)上,按照合同審核和支付工程款、確認(rèn)設(shè)計變更及費用以及嚴(yán)格控制其他成本,是建設(shè)工程項目造價有效形成的關(guān)鍵。從方法上說,建立投資費用分解系統(tǒng),隨著工程的進(jìn)展,跟蹤發(fā)生的投資費用,及時提供各種投資費用的狀態(tài)數(shù)據(jù)和比較報表,發(fā)現(xiàn)偏差立即糾正,從而可以有效地形成對工程造價的循環(huán)、動態(tài)控制。在市場制度下,對非公款投資項目而言,由于業(yè)主和承包商都有明晰的利益、風(fēng)險承擔(dān)機(jī)制,自由競爭的存在會促使他們在法律框架下尋求彼此都能妥協(xié)的控制造價或投資費用的方法和措施,并由這些方法和措施構(gòu)成合同的履行程序和活動。而對公款投資項目而言,由于全體公民和作為業(yè)主的政府之間特殊的委托代理關(guān)系,如何投資費用的審核、支付和成本控制沒有健全的程序,就容易產(chǎn)生委托代理人與承包商勾結(jié)起來損害委托人利益的敗德行為。為此,一個嚴(yán)格的投資費用審批和成本控制程序,對公款投資項目的造價形成尤為重要。作為公款投資項目的業(yè)主,政府應(yīng)建立一個嚴(yán)格的費用審批程序——應(yīng)明確各個級別的費用審批范圍,規(guī)定所有的工程款支付與變更費用以及其他成本的確認(rèn)嚴(yán)格按照審批的程序進(jìn)行流轉(zhuǎn);為了增大透明度,任何一級的審批必須具有經(jīng)現(xiàn)場管理人員或委托的咨詢方反復(fù)核證后的一手資料方可簽字認(rèn)可。這一程序不但能明確職權(quán)范圍,而且又能防止重大問題個人決策后產(chǎn)生腐敗問題。特別對于重大公款投資項目,遵循公開、透明的原則,可以由政府官員和社會專業(yè)人士代表成立的董事會決定項目的重大問題,當(dāng)變更費用達(dá)到規(guī)定數(shù)額則需要由董事會決定;同時,執(zhí)法機(jī)關(guān)還可以委派獨立于董事會的稽查特派員和財務(wù)總監(jiān)對項目的費用和成本控制進(jìn)行監(jiān)督審查,并及時向社會通報。此外,竣工決算反映了整個建設(shè)工程項目的實際總投資額和投資的經(jīng)濟(jì)效果,作為公款投資項目的業(yè)主應(yīng)及時向社會披露、公開包含竣工決算在內(nèi)在的竣工驗收報告,同時應(yīng)接受包括執(zhí)法審計機(jī)關(guān)在內(nèi)的各方的監(jiān)督。與一般的購銷合同、服務(wù)合同相比,工程承包合同要復(fù)雜很多,因而對于一項大型的建設(shè)工程項目,索賠是不可避免的。在公款投資的建設(shè)工程項目中,政府作為業(yè)主有合同制訂的權(quán)力同時也有行政權(quán)力。為了克服業(yè)主和承包商權(quán)力不對等的情況,可以通過采用建設(shè)管理合同方式充分發(fā)揮社會專業(yè)人士的作用。當(dāng)遭遇索賠時,由社會咨詢機(jī)構(gòu)成員組成的索賠委員會來處理爭端,以保證爭端解決的透明度和公正性。工程索賠管理是合同管理的一個重要組成部分,但美國建筑工業(yè)研究院1999年對其成員公司在中國從事工程建設(shè)的調(diào)查顯示:還沒有發(fā)現(xiàn)中國分包商提出過任何索賠要求,即使這些分包商在一些情況下有充分正當(dāng)?shù)睦碛�。但�?為什么中國的承包商“索賠”意識弱呢?我認(rèn)為,最根本的原因在于有國有承包商缺乏追求自身利益的內(nèi)在制度;而且,中國的市場制度不健全,承包商可以利用非正式的方式和渠道來獲得補償。盡管從表面上看,中國國內(nèi)公款投資的建設(shè)工程項目避免了“索賠”帶來的損失,但“暗箱操作”所增加的成本可能更大,這對公款投資項目造價的有效形成會產(chǎn)生更大的負(fù)面影響。因此,建立公開、透明機(jī)制并形成一套嚴(yán)格的投資費用審批和成本控制程序,對公款投資項目造價的有效形成尤為重要。

　　四、結(jié)束語

　　本文依據(jù)建設(shè)工程項目造價形成的流程,論述了從前期策劃階段開始,到缺陷責(zé)任期結(jié)束為止的基本建設(shè)全過程造價形成程序和活動,并揭示了蘊涵于其中的由市場甄選的工程造價形成機(jī)制——這些機(jī)制包括前期策劃階段的投資決策機(jī)制、承發(fā)包階段的招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制、實施建造及移交階段的動態(tài)形成過程。