摘 要：轉(zhuǎn)型期我國地方政府投資行為受到傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制慣性因素的諸多影響。為完善政府投資管理制度，迫切需要探索引入新的模式和機(jī)制，以改進(jìn)地方政府投資管理制度，通過模式創(chuàng)新以突破傳統(tǒng)體制的制度約束，優(yōu)化地方政府投資項(xiàng)目管理制度、提高政府投資項(xiàng)目管理效率。

　　改革開放30年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會雙重轉(zhuǎn)型的不斷推進(jìn)，社會主義市場經(jīng)濟(jì)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，政府管理體制也在探索中前行。但傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性因素依然制約著經(jīng)濟(jì)的集約化發(fā)展，這在政府投資領(lǐng)域表現(xiàn)得最為突出。如普遍存在投資沖動、項(xiàng)目管理程序不科學(xué)、投資規(guī)模超預(yù)算、審批周期較長等諸多問題。如何有效突破來自傳統(tǒng)制度方面的約束，對此問題的研究將有助于完善政府投資管理制度的改革。

　　一、轉(zhuǎn)型期地方政府投資項(xiàng)目管理過程中的制度約束及其影響

　　目前我國地方政府投資項(xiàng)目管理已經(jīng)初步建立了包括建設(shè)程序管理制度、政府采購制度、項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、工程合同管理制、建設(shè)監(jiān)理制、財(cái)政基本建設(shè)資金評審與財(cái)務(wù)等在內(nèi)的管理體系，但是在地方政府具體操作和執(zhí)行環(huán)節(jié)中的效果卻差強(qiáng)人意。地方政府投資管理體制中還存在較為明顯的制度約束，具體表現(xiàn)在：

　　（一）政府職能轉(zhuǎn)型過程中的路徑依賴

　　1、“有形之手”的強(qiáng)大慣性，抑制了市場機(jī)制的發(fā)揮。“精簡、統(tǒng)一、效能”是我國行政機(jī)構(gòu)改革的方向。從政府職能轉(zhuǎn)型的情況來看，目標(biāo)是要徹底實(shí)行“政企分開”，充分發(fā)揮政府對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控職能，政府管理從單一的行政手段轉(zhuǎn)向以綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律手段為主，輔之以必要的行政手段。但從現(xiàn)實(shí)情況看，特別是在地方政府投資管理領(lǐng)域，問題較為突出。在投資領(lǐng)域，政府應(yīng)投資于公共物品的范圍，即在“市場失靈”的領(lǐng)域發(fā)揮政府的職能。對經(jīng)濟(jì)活動中絕大部分的盈利性、經(jīng)營性物品應(yīng)當(dāng)是由市場機(jī)制發(fā)揮作用，并主要靠民間資本投資與建設(shè)。但是在大政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度環(huán)境下，不少本應(yīng)由市場機(jī)制全部或部分地發(fā)揮作用的地方，也存在由財(cái)政埋單的情況，造成了財(cái)政負(fù)擔(dān)過重的結(jié)果。同時，政府支出結(jié)構(gòu)的不合理，也必然在某些領(lǐng)域產(chǎn)生政府投資對民間投資的“擠出效應(yīng)”，不利于宏觀經(jīng)濟(jì)和相關(guān)行業(yè)的健康發(fā)展（注：閆彥明：《轉(zhuǎn)型期中國政府與市場有效協(xié)調(diào)的制度分析》，《求實(shí)》2002年第10期。

　　2、缺乏 “協(xié)同”，制約了政府投資項(xiàng)目管理效率的提高。“條塊分割”是我國大政府模式下行政管理體制的特征之一，同時也因?yàn)椴块T、區(qū)域間有關(guān)部門缺乏協(xié)同而形成了對政府投資管理效率的制度約束。其突出表現(xiàn)：一是區(qū)域分割與地方保護(hù)盛行，阻礙了政府資源及政府調(diào)控下的市場資源的高效率配置；二是行政審批環(huán)節(jié)過多，導(dǎo)致部門間職能重疊、審批效率低及投資周期過長；三是政府部門“各自為政”，彼此之間缺乏有效協(xié)調(diào)，影響信息資源共享，等等。

　　在這種制度約束下，政府開展項(xiàng)目投資的效率大打折扣。一是涉及到不同層級政府的重大項(xiàng)目，程序較為繁瑣，基本上都要涉及發(fā)展與改革委員會、財(cái)政、建設(shè)與交通委員會、衛(wèi)生、審計(jì)等多個部門的審核，再經(jīng)地方政府領(lǐng)導(dǎo)同意，然后報(bào)上級政府審批，之后逐步落實(shí)。這個過程周期較長，審批項(xiàng)目投資效率低下。二是不少項(xiàng)目的立項(xiàng)過程涉及多個部門，需要跨部門決策。目前還沒有一個部門能夠發(fā)揮整體的協(xié)調(diào)功能，導(dǎo)致多頭管理，難以開展有效管理。三是大多數(shù)地方政府缺乏跨部門的信息管理系統(tǒng)，這導(dǎo)致政府各職能部門之間的信息不能有效共享、溝通效率低下。四是在地方保護(hù)的情況下，地區(qū)之間在投資項(xiàng)目、資金等方面也缺乏有效整合，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)。

　　3、制度變革的路徑依賴在很大程度上影響到地方政府部門投資項(xiàng)目管理的科學(xué)化、程序化、規(guī)范化。受轉(zhuǎn)型期制度變革中路徑依賴因素的影響，在投資項(xiàng)目管理過程中，政府行為還具有明顯的粗放式特征。例如，在整個管理環(huán)節(jié)中存在“三重、三輕”的現(xiàn)象：重審批、輕監(jiān)管，重事前、輕事后，重定性、輕量化。同時，粗放式的項(xiàng)目管理也常常導(dǎo)致決策程序不規(guī)范、主觀性強(qiáng)、領(lǐng)導(dǎo)拍板定項(xiàng)目、合同管理不夠嚴(yán)格、缺乏合理的項(xiàng)目計(jì)劃與儲備制等諸多問題。

　　（二）制度的實(shí)施問題：軟約束與片面激勵

　　為促進(jìn)我國地方政府投資決策的制度化、規(guī)范化、民主化，我國已制訂了相應(yīng)的制度和規(guī)則。例如1996年國家計(jì)委曾頒發(fā)《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》，2004年國務(wù)院頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，這些政策出臺后對于我國投資體制改革產(chǎn)生了很大的影響。但是在各級地方政府的實(shí)施過程中，效果卻不盡理想。問題在于，政府在項(xiàng)目投資過程中缺乏必要的責(zé)任約束機(jī)制。一是在政績目標(biāo)主導(dǎo)下，主管領(lǐng)導(dǎo)往往偏好形象工程、面子工程，而缺乏對投資項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)、社會影響的論證；二是在政府換屆制度的影響下，繼任者與前任領(lǐng)導(dǎo)的投資項(xiàng)目偏好往往存在一定差異，這導(dǎo)致投資領(lǐng)域的更替，從而使許多項(xiàng)目投資都缺乏連續(xù)性；三是在投資項(xiàng)目及預(yù)算獲得政府主管部門立項(xiàng)、審批后，項(xiàng)目業(yè)主和代建單位往往越位，提出變更設(shè)計(jì)、擴(kuò)大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)等要求，使項(xiàng)目很可能變?yōu)?“三超”工程，并最終成為各方牟利的載體；四是在缺乏項(xiàng)目主管部門責(zé)任考核、約束的情況下，容易滋生項(xiàng)目業(yè)主、代建單位、甚至參與項(xiàng)目評估的中介機(jī)構(gòu)等向主管部門進(jìn)行的尋租行為。

　　究其原因，從制度層面來看，是由于制度和規(guī)則的不完善，即缺乏對地方政府行為的有效監(jiān)督和制約機(jī)制，直接原因則是中央政府對地方政府的考核指標(biāo)體系以及有偏差的激勵方向所致。有偏差的激勵方向，在無硬約束的環(huán)境中，必然導(dǎo)致投資膨脹和重復(fù)建設(shè)，出現(xiàn)局部利益和整體利益的分離。政府在項(xiàng)目投資過程中缺乏必要的責(zé)任約束機(jī)制，已經(jīng)成為政府論證不足、投資沖動、規(guī)模膨脹的重要原因。當(dāng)務(wù)之急是各級政府部門需加強(qiáng)對投資體制改革的重視，并逐步探索適合轉(zhuǎn)型期特征的政府投資項(xiàng)目管理方法和管理模式。

　　（三）特定的轉(zhuǎn)軌目標(biāo)導(dǎo)致的新博弈均衡

　　青木昌彥在《比較制度分析》中，闡釋了制度的關(guān)聯(lián)與互補(bǔ)性，并將經(jīng)濟(jì)體看作是制度間相互關(guān)聯(lián)的整體性安排，從而更好地解釋了“一種低效的制度為什么長期存在”這一難題，為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國家實(shí)現(xiàn)制度變遷的內(nèi)在機(jī)理和有效路徑提供了有益啟示（注：[日]青木昌彥：《比較制度分析》，周黎安譯，上海遠(yuǎn)東出版社 2001年版，第187-270頁。）。

　　就我國的地方政府投資問題而言，充分反映了這個關(guān)系的存在。隨著漸進(jìn)式改革的進(jìn)行，財(cái)政分權(quán)、分稅制、事權(quán)與責(zé)任的下放、國有為主導(dǎo)的金融體制之間形成的制度的共時關(guān)聯(lián)性，導(dǎo)致改革的半路上出現(xiàn)新的博弈均衡。這個現(xiàn)象的背后是漸進(jìn)式改革的深層理念，即激發(fā)行政系統(tǒng)內(nèi)部的多層次的活力，基本放松對商品市場的管制，但控制命脈經(jīng)濟(jì)，如金融、能源等領(lǐng)域和重點(diǎn)項(xiàng)目。在這種共有信念下，地方政府成為拉動經(jīng)濟(jì)快速增長的火車頭，發(fā)揮出了干勁和智慧，取得了豐碩的成果；同時，也導(dǎo)致地方政府對金融體系的干預(yù)能力和投資主體意識。這在各地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展到一定程度、經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域?qū)⒁�深入改革之際，又必然導(dǎo)致新的阻力。

　　制度的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)背后是共有信念。因此，要突破現(xiàn)有的利益集團(tuán)及其博弈均衡，就必須深入研究改革的共有信念，在新的政治經(jīng)濟(jì)背景下及時進(jìn)行調(diào)整，下決心確立市場化的目標(biāo)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)全球化的過程進(jìn)行大刀闊斧的深層次改革。

　　二、當(dāng)前我國地方政府投資項(xiàng)目管理的若干模式探索

　　（一）基礎(chǔ)管理模式創(chuàng)新

　　1、切實(shí)、不動搖地加強(qiáng)法治建設(shè)，將地方政府置于有效的法律監(jiān)督和保護(hù)之下。法治建設(shè)是立國的基石，我國建設(shè)法治的信心不會改變。然而，每每在短期利益面前有所動搖。比如為穩(wěn)定動用行政力量干預(yù)，而不是充實(shí)法治建設(shè)；為政績和效益以政府干預(yù)法人獨(dú)立的經(jīng)營權(quán)，等等。因此，要深刻認(rèn)識到培育法治基礎(chǔ)是要承受一定的風(fēng)險(xiǎn)，作出長期不懈的努力的。這是推動地方政府投資行為規(guī)范化的根本保障。

　　2、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，改進(jìn)對地方政府的指標(biāo)考核體系�？茖W(xué)發(fā)展觀對我國政府管理提出了很高的要求。而改進(jìn)對地方政府的考核方式，推行量化的指標(biāo)考核體系與定性考核相結(jié)合的辦法，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要步驟。如何避免地方政府官員的短視效應(yīng)，促使政府投資按照科學(xué)發(fā)展觀的要求實(shí)現(xiàn)長期的可持續(xù)開展，并將綠色考核、民本考核、執(zhí)行力考核等理念落實(shí)到位，是一個新的課題。

　　3、在政府層面建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制與信息共享機(jī)制。目前，在我國地方政府層面，需要探索在開展投資項(xiàng)目過程中建立有效的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制與信息共享機(jī)制，以解決當(dāng)前存在的“地方保護(hù)”、“多頭管理”、“各自為政”、“各負(fù)其責(zé)”又“不知誰最后負(fù)責(zé)”等相關(guān)問題。建議：一是確立某一部門（如發(fā)展和改革委員會）為投資項(xiàng)目的協(xié)調(diào)主體，統(tǒng)籌各相關(guān)部門制定投資計(jì)劃、進(jìn)行項(xiàng)目論證、進(jìn)行建設(shè)和投資規(guī)模核定、辦理資金撥付等；二是進(jìn)一步明確部門之間在投資項(xiàng)目審批方面的分工，以避免相互之間的牽制現(xiàn)象，并提高效率；三是加強(qiáng)相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，如通過定期的聯(lián)席會議制度以促進(jìn)部門間的協(xié)調(diào)、信息溝通；四是按照“權(quán)責(zé)對應(yīng)”、“合理共享”的原則建立跨區(qū)域、跨部門、跨層級的信息共享系統(tǒng)，將有關(guān)投資項(xiàng)目的信息在不同部門之間進(jìn)行共享，以提高決策和管理效率，并有助于量化管理的推進(jìn)。但是，在信息共享的過程中也要避免項(xiàng)目信息的泄密，特別是一些關(guān)鍵的核心信息，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)瀏覽權(quán)限的設(shè)定。

　　（二）具體管理模式創(chuàng)新

　　我國在較短的時間內(nèi)還無法徹底擺脫傳統(tǒng)體制對政府投資管理行為的約束，各級地方政府可以在明確政府投資范圍的情況下，通過局部改良的辦法、探索一些新的政府投資項(xiàng)目管理模式，通過“潛移默化”，逐步展現(xiàn)出新模式的優(yōu)勢，從而逐漸打破傳統(tǒng)體制下對政府投資管理各環(huán)節(jié)工作的束縛，并促使政府體制最終能夠向科學(xué)化方向發(fā)展。具體來看，近期可操作（或改良）的模式或方法主要有：

　　1、探索多元化公私合作方式。我國《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府不能發(fā)行地方債券，這使地方政府的財(cái)政收入來源較為單一。但考慮到政府財(cái)力的限制和不斷增長的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資要求的矛盾，地方政府開展投資活動可嘗試多種途徑、探索引進(jìn)各種民間資金，以共同投資建設(shè)來完成。特別是在一些欠發(fā)達(dá)的相對貧困地區(qū)，政府資金缺口往往較大，探索引入多元化投資主體、開辟多渠道資金共同參與政府投資項(xiàng)目具有更強(qiáng)的迫切性。我國在2004年頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》也明確鼓勵社會投資，放寬社會資本的投資領(lǐng)域，即只要是法律法規(guī)未禁止的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)，以及其他行業(yè)和領(lǐng)域，都允許社會資本進(jìn)入。并且，國家通過注入資本金、貨款貼息、稅收優(yōu)惠等措施，鼓勵和引導(dǎo)社會資本以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營、項(xiàng)目融資等方式，參與經(jīng)營性的公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。

　　從20世紀(jì)90年代以來，聯(lián)合國及英、美、加、澳等國開始探索在公共管理領(lǐng)域引入PPP（即公私合作的方式，其英文名稱為Public Private Partnership）機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)以公私合作的形式進(jìn)行社會基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營，并引入多元化投資主體，共同參與政府投資項(xiàng)目的投資及運(yùn)作。通過引入PPP機(jī)制，不僅可以緩解政府的資金壓力，而且還能夠引入市場機(jī)制，提高政府投資工作的效率。在實(shí)踐中，廣義的PPP有許多的變化形式，常用的主要有如下模式：

　　今后，隨著地方政府職能的轉(zhuǎn)換及投資項(xiàng)目范圍的不斷明確，許多可由多元化主體共同參與完成的公共類投資項(xiàng)目，都可探索引入 PPP機(jī)制來完成。但是在操作過程中要注意操作流程的規(guī)范性并防范風(fēng)險(xiǎn)；同時要不斷提高政府相關(guān)管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，以滿足項(xiàng)目管理的需要。

　　2、項(xiàng)目管理部分環(huán)節(jié)的外包。在地方政府項(xiàng)目投資過程中，整個流程環(huán)節(jié)較多、涉及的工作內(nèi)容也各不相同，單靠政府相關(guān)主管部門的管理或者審批，可能缺乏一定的專業(yè)性和人力方面的保證。因此，根據(jù)各環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容可考慮適當(dāng)引進(jìn)市場化機(jī)制，將部分工作外包給那些符合資質(zhì)條件、信譽(yù)較好的專業(yè)機(jī)構(gòu)代為完成。這種辦法具有很大的優(yōu)越性：一是提高項(xiàng)目管理的專業(yè)性和科學(xué)性。通過政府部門委托建設(shè)、監(jiān)理、招、投標(biāo)、評估、法律等專業(yè)化部門完成投資過程中相關(guān)環(huán)節(jié)的工作，可以提高投資管理工作的科學(xué)性和工作效率；二是將一些能夠委托市場機(jī)構(gòu)操作的微觀性事務(wù)性工作外包，可以在很大程度上節(jié)約政府部門人力的投入，使政府部門擺脫“多而無序”的工作狀態(tài)，從而關(guān)注并更好地履行宏觀調(diào)控職能；三是通過將部分職能以合同化、規(guī)范化的形式委托給中介、咨詢機(jī)構(gòu)，能夠促進(jìn)責(zé)任機(jī)制的建立，有利于逐漸消除傳統(tǒng)體制中對政府工作能效考核與監(jiān)督機(jī)制相對弱化的缺陷。具體從各個工作環(huán)節(jié)的情況來看，可以重點(diǎn)從以下幾個方面引入市場化的中介機(jī)構(gòu)：

　　（1）項(xiàng)目招、投標(biāo)：政府在投資項(xiàng)目確立后，需要選擇實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好的建設(shè)單位進(jìn)行建設(shè)。這時，就要保證政府采購的公正、公平、公開性，實(shí)行競爭性招標(biāo)制度。1999年以來，我國先后頒布了《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購辦法》等，在一定程度上規(guī)范了政府投資項(xiàng)目的招、投標(biāo)行為，也有利于節(jié)約政府采購的資金。WTO過渡期后，WTO 的《政府采購協(xié)議》（即 GPA），其中最重要的原則就是競爭性和無歧視性，這對我國政府開展項(xiàng)目招、投標(biāo)工作提出了更高的要求。

　　（2）工程項(xiàng)目監(jiān)理：是指監(jiān)理單位受項(xiàng)目法人的委托，根據(jù)國家有關(guān)部門批準(zhǔn)的工程建設(shè)文件、法律法規(guī)和工程建設(shè)監(jiān)理合同及其他工程建設(shè)合同，對工程建設(shè)實(shí)施的監(jiān)理工作。為了保證政府投資項(xiàng)目工程質(zhì)量、工期、規(guī)模，目前國家對政府項(xiàng)目均要求實(shí)施建設(shè)監(jiān)理。但是在操作過程中由于缺少責(zé)任約束制度，使得該方式的效果大打折扣。今后應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目監(jiān)理市場行為，加強(qiáng)約束與行業(yè)道德評估，促使其行為更加規(guī)范。項(xiàng)目經(jīng)理圈子（3）項(xiàng)目評估：包括前評估、事中評估、后評估。通過聘任、委托等方式授權(quán)專業(yè)評估機(jī)構(gòu)對政府投資項(xiàng)目的全過程實(shí)施評估，以提高決策的科學(xué)性，提高工程質(zhì)量，確保建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時，政府部門應(yīng)當(dāng)建立完善的量化評估與監(jiān)管體系，以提高評估機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量并使其與政府部門目標(biāo)相一致。量化評估體系主要體現(xiàn)在投資項(xiàng)目的概、預(yù)、決算的量化及財(cái)務(wù)報(bào)表審核制度，以及投資效益的量化分析報(bào)告制度，等等。

　　（4）法律中介：加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，保護(hù)政府投資項(xiàng)目工程合同各方的合法權(quán)益，應(yīng)該引入專業(yè)的法律中介機(jī)構(gòu)。重點(diǎn)是對工程合同實(shí)施管理，主要確保合同文本的規(guī)范性、合法性，依照工作流程對總承包合同、建設(shè)監(jiān)理合同、材料及設(shè)備采購合同和施工合同等進(jìn)行管理，但工程合同管理的核心是施工合同管理。如果遇到糾紛，法律機(jī)構(gòu)憑借其專業(yè)憑證依法進(jìn)行協(xié)調(diào)、參與訴訟。

　�。�5）項(xiàng)目審計(jì)：為緩解項(xiàng)目投資、建設(shè)過程中的跟蹤審計(jì)工作的任務(wù)繁重與國家審計(jì)力量相對不足的矛盾，進(jìn)一步提升地方政府投資項(xiàng)目的審計(jì)質(zhì)量，可探索委托專業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)代為審計(jì)。政府有關(guān)部門可依據(jù)年度跟蹤審計(jì)的任務(wù)和需要，通過政府采購形式擇優(yōu)選擇參審機(jī)構(gòu)，審計(jì)經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政集中支付。同時，應(yīng)當(dāng)制訂完善的制度，對受托機(jī)構(gòu)的審計(jì)行為進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定，使其能夠嚴(yán)格依據(jù)國家法律法規(guī)，按照委托和聘約要求，以及基本建設(shè)等程序開展審計(jì)工作。受聘機(jī)構(gòu)出具的審計(jì)報(bào)告可作為項(xiàng)目竣工決算的依據(jù)，受聘機(jī)構(gòu)必須對出具的審計(jì)報(bào)告承擔(dān)法律責(zé)任。

　　具體操作過程中，以上各類中介機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)在政府投資項(xiàng)目的施工現(xiàn)場和建成后的建筑物的顯著位置公示。同時，政府應(yīng)加強(qiáng)對這些機(jī)構(gòu)的管理，主要是建立對各類中介機(jī)構(gòu)的責(zé)任約束機(jī)制，對不遵守法律法規(guī)及聘任合同給國家造成損失的，都要依法追究有關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任。

　　3、理順城投公司職能。近幾年，各地政府為了更加有效開展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高投資項(xiàng)目管理效率，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資管理；紛紛設(shè)立了“城投公司”（即城市建設(shè)投資開發(fā)建設(shè)有限公司）以解決城市建設(shè)中的“政府失靈”難題。但是各地的城投公司在職能、定位上又不盡相同。從各地城投公司具體的運(yùn)行過程來看，由于在定位上沒有超越項(xiàng)目管理的傳統(tǒng)模式、管理中又往往缺乏必要的約束制度，使城投公司沒能達(dá)到預(yù)期效能。例如有的地方政府把“代建制”項(xiàng)目統(tǒng)一由城投公司承擔(dān)，雖然管理水平有所提高，但是往往存在缺乏競爭，人員、水平跟不上政府對項(xiàng)目管理的要求；以及“質(zhì)量、工期、投資規(guī)模”難以保證等新問題。

　　為了有效突破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的約束，就要充分利用城市資源和市場機(jī)制，形成良好的投入、產(chǎn)出機(jī)制。就近階段現(xiàn)狀來看，其重點(diǎn)就是理順城投公司職能，徹底改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府既是城市建設(shè)的決策者，又是城市建設(shè)的投資者；既是城市建設(shè)的經(jīng)營者，也是城市建設(shè)的管理者的不合理格局 （注：吳智銳：《股權(quán)多元化下城投企業(yè)有效運(yùn)營的思考》，新浪財(cái)經(jīng)2007年3月19日。）。將城市建設(shè)中的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)行為，結(jié)束城建基礎(chǔ)設(shè)施投資與經(jīng)營中的權(quán)責(zé)不分、政企不分的現(xiàn)象。真正按市場經(jīng)濟(jì)的要求建立城市建設(shè)的投融資體制。具體來看，一是堅(jiān)持推行城投公司的法人化探索，通過引入多元化投資主體（注：引入多元化主體的過程是決定未來城投公司能否順利運(yùn)行的非常重要的環(huán)節(jié)，因此在選擇多元化投資主體的時候，應(yīng)當(dāng)充分考慮到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公益性、公共性特征。根據(jù)部分地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，盲目引進(jìn)多元化主體參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并不能使城投公司真正發(fā)揮其職能，甚至出現(xiàn)城投公司不能有效解決市政建設(shè)的資金，以及自身經(jīng)營決策、業(yè)務(wù)開展等方面的問題。今后還需要通過不斷的探索，尋求最佳的投資主體組合與運(yùn)行模式。），規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)、改變其政府 “附屬”機(jī)構(gòu)的特征，并不斷完善激勵和投資、經(jīng)營管理約束機(jī)制，實(shí)施科學(xué)的經(jīng)營管理。二是探索把開發(fā)功能從城投公司中剝離出來，使其成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的融資平臺，并通過“代建制”等PPP模式，委托市場專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行建設(shè)；三是項(xiàng)目論證職能由政府行使，要把可行性研究、審批、評估等環(huán)節(jié)的職能從城投公司剝離，并由政府主管部門履行。但是在具體履行過程中，可通過委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)來完成。，并不斷完善激勵和投資、經(jīng)營管理約束機(jī)制，實(shí)施科學(xué)的經(jīng)營管理。二是探索把開發(fā)功能從城投公司中剝離出來，使其成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的融資平臺，并通過“代建制”等PPP模式，委托市場專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行建設(shè)；三是項(xiàng)目論證職能由政府行使，要把可行性研究、審批、評估等環(huán)節(jié)的職能從城投公司剝離，并由政府主管部門履行。但是在具體履行過程中，可通過委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)來完成。