采購實務(wù)：政府采購領(lǐng)域的職務(wù)犯罪預(yù)防

　　從1996年至今，我國政府采購制度改革已經(jīng)走過了十三年的歷程。十三年來，政府采購制度改革從試點初創(chuàng)到全面實施，不斷發(fā)展壯大，采購規(guī)模由改革初期的十幾億元增長到2008年的5990億元，占財政支出的9.6%。巨大的采購規(guī)模表明政府采購在國民經(jīng)濟中的地位日漸重要，在改革取得顯著成效的同時，政府采購相關(guān)人員因商業(yè)賄賂等問題受到懲處的案例時有發(fā)生，政府采購領(lǐng)域的職務(wù)犯罪已成為不可忽視的問題，政府采購“陽光工程”正面臨著各種腐敗行為的侵蝕。了解政府采購的相關(guān)政策要求，研究分析政府采購領(lǐng)域出現(xiàn)職務(wù)犯罪的易發(fā)環(huán)節(jié)、形成原因、特點危害，有針對性地提出預(yù)防和治理的措施建議，對政府采購未來的健康發(fā)展，有效預(yù)防職務(wù)犯罪都有十分重要的意義。

　　政府采購領(lǐng)域易發(fā)職務(wù)犯罪的環(huán)節(jié)

　　按照《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定，政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。

　　政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購管理的制度。政府采購主要分為三種模式，分別是政府集中采購，部門集中采購和分散采購。采購人在執(zhí)行政府采購活動時，需要選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞�，目前公開招標(biāo)是政府采購的主要采購方式。除了公開招標(biāo)之外，政府采購還有以下幾種采購方式：邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源和詢價。

　　政府采購領(lǐng)域易發(fā)犯罪環(huán)節(jié)基本涵蓋了政府采購行為的全過程。下面僅舉其中兩個例子。

　　比如有的采購人和供應(yīng)商通過賄賂或者是惡意拆分項目等手段，在選擇采購方式上采取對自己有利的方式，以達到規(guī)避公開招標(biāo)的目的。如一些采購人為逃避公開招標(biāo)，將原有的項目以種種不合理的理由進行拆分，使拆分部分金額少于公開招標(biāo)限額標(biāo)準，從而任意選擇采購方式，甚至是供應(yīng)商。

　　再比如有的代理機構(gòu)抽取專家缺乏監(jiān)督，造成個別專家頻繁被抽取，供應(yīng)商采取一些賄賂手段，使專家在評標(biāo)活動中為某個供應(yīng)商打高分，使其中標(biāo)。2001年至2003年，廣東省深圳市鹽田區(qū)區(qū)直機關(guān)物業(yè)管理中心原副主任汪某利用職務(wù)之便，在鹽田區(qū)政府采購中，采取提前透露評委名單、邀請?zhí)囟ü�司推薦的人選作為專家評委等方式幫助有關(guān)企業(yè)中標(biāo)，先后多次收受有關(guān)企業(yè)負責(zé)人賄賂共計人民幣89萬元。

　　政府采購領(lǐng)域的職務(wù)犯罪特點與危害

　　政府采購領(lǐng)域犯罪行為主要有以下三個特點：一是趨利性。政府采購活動中最主要發(fā)生的商業(yè)賄賂主要表現(xiàn)為兩種形式：“投機型”，為一個中標(biāo)項目進行賄賂，打一槍換一個地方；“鋪路型”，提前進行“感情投資”，為今后中標(biāo)創(chuàng)造條件。

　　二是形式多樣。政府采購領(lǐng)域的職務(wù)犯罪行為形式多樣，但就商業(yè)賄賂一項來看，除了回扣、傭金等主要形式外，還有假借促銷費、宣傳費、贊助費、科研費、勞務(wù)費、咨詢費、傭金、贊助會議和展覽活動等名義以財物進行賄賂；為相關(guān)人員及其親屬提供明顯可盈利的商業(yè)交易機會等。

　　三是手段隱蔽。當(dāng)事人往往采用“一對一”的單線聯(lián)系的方式，互有暗示，心照不宣，“三人不談事，兩人不簽字”，送錢給現(xiàn)金，送物帶發(fā)票或直接送購物券，具有較強的隱蔽性。

　　政府采購領(lǐng)域的犯罪行為與其他領(lǐng)域的犯罪行為相比，更加損毀政府形象，影響力更大，破壞力更強。主要表現(xiàn)在：一是造成經(jīng)營者之間的不平等競爭，破壞了公平競爭的良好秩序，使政府采購交易市場變成賄賂、人情及關(guān)系網(wǎng)橫行的平臺；二是妨礙了商品質(zhì)量、價格、技術(shù)、服務(wù)等競爭手段重要作用的發(fā)揮，市場配置資源的作用失靈；三是增加了企業(yè)經(jīng)營的成本，造成國家稅收減少和公有財產(chǎn)被侵吞；四是嚴重敗壞了社會道德和行業(yè)風(fēng)氣，損害了政府采購的形象；五是導(dǎo)致政府公共開支的效益被削弱，或者大打折扣；六是導(dǎo)致官商勾結(jié)，妨礙了法律政令暢通，誘發(fā)地方保護主義和部門保護主義，加劇社會矛盾，妨礙社會主義和諧社會的構(gòu)建。

　　預(yù)防政府采購領(lǐng)域職務(wù)犯罪的對策

　　政府采購是政府施政行為的體現(xiàn)，其有效開展對國家宏觀經(jīng)濟政策落實有著重要的作用。有效預(yù)防政府采購領(lǐng)域職務(wù)犯罪的對策可以歸納為設(shè)置三道防線：即從源頭、過程和事后進行預(yù)防控制。源頭防線———構(gòu)筑法律體系，嚴格制度執(zhí)行，使政府采購的相關(guān)利益人了解什么是可以做的，什么是不能做的。過程防線———控制政府采購的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過制度設(shè)計，使各相關(guān)利益人在各個環(huán)節(jié)相互制約，從而無法隨意改變采購過程和行為。事后防線———建立投訴質(zhì)疑機制，加強監(jiān)督檢查，使受害人敢于申訴，并且申訴能夠得到公正合理的處理，使舉報人能夠得到保護和獎勵。

　　建立和完善制度體系。經(jīng)過多年的努力，目前我國政府采購方面的制度框架已初步構(gòu)建，有力打擊了政府采購環(huán)節(jié)中的犯罪行為，有效遏制了形式多樣的腐敗行為。但隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和政府采購規(guī)模的快速擴大，政府采購制度建設(shè)還與形勢的發(fā)展不相適應(yīng)，表現(xiàn)在兩方面：一是針對政府采購領(lǐng)域犯罪行為的配套法規(guī)沒有建立；二是現(xiàn)有的法規(guī)也遇到急需規(guī)范和解決的現(xiàn)實問題，迫切需要修改和完善。

　　因此，一方面要盡快推動建立政府采購領(lǐng)域防止商業(yè)賄賂等犯罪行為的配套制度。另一方面要盡快完善政府采購自身的法規(guī)制度。如：雖然已經(jīng)實施了《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，但對“備選投標(biāo)方案”的提交情形以及備選方案的評審標(biāo)準沒有規(guī)定，這使得在實際工作中易出現(xiàn)漏洞和舞弊行為，所以，應(yīng)盡快完善、出臺、修改政府采購的法律法規(guī)體系。

　　完善政府采購領(lǐng)域防治犯罪行為的運行機制。要建立對社會代理機構(gòu)和集中采購機構(gòu)的監(jiān)督制約機制，健全有效的評審專家管理機制，建立對采購人的約束機制和采購方式選擇應(yīng)用的行政審查機制，規(guī)范政府采購評標(biāo)方法及政府采購合同的履約和備案管理。完善質(zhì)疑投訴處理工作機制，加大懲處和責(zé)任追究力度。對紀檢監(jiān)察機關(guān)來說，要從職務(wù)犯罪行為多發(fā)易發(fā)的重點領(lǐng)域入手，深入開展調(diào)查研究，積極拓寬案件來源渠道，認真受理群眾投訴和舉報，運用各種途徑和手段深入挖掘案件線索，嚴肅查辦行賄、受賄和索賄案件，切不可擱置一旁。在查處案件的同時，深入剖析案件所暴露出來的問題，分析案件發(fā)生的規(guī)律，查找體制機制制度方面的薄弱環(huán)節(jié)，建章立制，堵塞漏洞，預(yù)防腐敗再度發(fā)生。

　　建立政府采購黑名單制度。加強對政府采購定點供應(yīng)商和代理機構(gòu)的監(jiān)督與管理，通過采購項目跟蹤回訪和市場暗訪調(diào)查，對政府采購招投標(biāo)活動中出現(xiàn)的“買標(biāo)”、“賣標(biāo)”、“串標(biāo)”、“霸標(biāo)”等問題，一經(jīng)查實，對參與違法違規(guī)招投標(biāo)的代理機構(gòu)和具有商業(yè)賄賂不正當(dāng)交易行為的中標(biāo)供應(yīng)商，要將其列入“代理機構(gòu)和供應(yīng)商黑名單”，除按有關(guān)法律法規(guī)處罰外，還按其情節(jié)輕重對其作出“降低其信譽等級”，“二年內(nèi)不得參加政府采購活動”的限制性規(guī)定。

　　構(gòu)建防治政府采購領(lǐng)域職務(wù)犯罪的監(jiān)督體系。加強對政府采購活動的監(jiān)督，構(gòu)建以財政部門監(jiān)督為主，紀檢監(jiān)察部門、審計部門監(jiān)督為輔，群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督為補充的監(jiān)督體系，實現(xiàn)監(jiān)督主體的多元化。以監(jiān)察部門為例，應(yīng)重點監(jiān)督政府采購和公職人員的行為，重點檢查政府采購管理制度的完整性；檢查政府采購目錄編制的合理性；檢查政府采購預(yù)算編制、執(zhí)行情況；檢查管理機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)分設(shè)情況；監(jiān)督招投標(biāo)程序的合法性；監(jiān)督開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)過程及招標(biāo)后續(xù)采購活動情況；及時糾正招標(biāo)采購工作中不符合規(guī)定的行為；監(jiān)督評標(biāo)過程中“廢標(biāo)”的處理情況；依法處理參與違法事件人員，追究相關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任；依法查處領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定干預(yù)政府采購活動的行為等。

　　從思想上加強反腐倡廉教育，杜絕犯罪行為的發(fā)生。開展理想信念和廉潔從政教育，組織政府采購相關(guān)人員認真學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)，加強黨性修養(yǎng)和從政道德修養(yǎng)，增強法制觀念和紀律意識，打牢廉潔從政的思想政治基礎(chǔ)。要加強政府采購從業(yè)人員的職業(yè)道德教育。充分運用各種載體，廣泛宣傳黨和國家治理政府采購領(lǐng)域犯罪行為的方針政策，進行法律法規(guī)教育；通過邀請專家授課、干部培訓(xùn)等方式，進行遵守黨紀政紀、嚴明法律、艱苦奮斗、誠實守信教育。

　　提高政府采購電子化信息管理水平。積極利用信息手段，實施政府采購在線監(jiān)督，確保政府采購的公開、公正、公平。

　　作為公共財政的重要組成部分，政府采購在規(guī)范預(yù)算單位采購行為、提高財政資金使用效益、從源頭上防止公共資金濫用和遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生等方面發(fā)揮了積極作用。在各級紀檢監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)的監(jiān)督下，在政府采購相關(guān)部門的共同配合下，我們有理由期待更加公開、公平、公正的政府“陽光采購”