各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

　　國務(wù)院同意國土資源部會同有關(guān)部門編制的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》（以下簡稱《綱要》），現(xiàn)印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

　　當(dāng)前和今后一個時期，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化仍處于快速發(fā)展階段，建設(shè)用地供需矛盾更加突出，保護(hù)農(nóng)用地特別是耕地的形勢日趨嚴(yán)峻，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用的任務(wù)相當(dāng)艱巨。為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)，必須從我國國情出發(fā)，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，堅持保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地的根本方針，統(tǒng)籌土地利用與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，不斷提高土地資源對經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。

　　土地利用總體規(guī)劃是指導(dǎo)土地管理的綱領(lǐng)性文件，是落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)的重要依據(jù)。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要按照《中華人民共和國土地管理法》的要求，科學(xué)分解并層層落實《綱要》確定的土地利用主要指標(biāo)，盡快組織完成地方各級土地利用總體規(guī)劃的修編工作，并依照法定程序報批。地方各級土地利用總體規(guī)劃中的主要用地指標(biāo)和用地布局安排必須服從上一級土地利用總體規(guī)劃。各部門、各行業(yè)編制相關(guān)規(guī)劃，也必須符合土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模和總體布局安排。要強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用，嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，從嚴(yán)審查各類建設(shè)規(guī)劃中的用地規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，不符合土地利用總體規(guī)劃的，必須及時調(diào)整和修改，核減用地規(guī)模，調(diào)整用地布局。

　　各地區(qū)、各有關(guān)部門要切實加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，注重協(xié)調(diào)配合，認(rèn)真落實《綱要》提出的各項任務(wù)和措施，確保土地利用總體規(guī)劃順利實施，確保規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)。地方各級人民政府主要負(fù)責(zé)人要對本行政區(qū)域內(nèi)的土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)，嚴(yán)格落實保護(hù)耕地目標(biāo)責(zé)任制，確保《綱要》確定的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積不減少、質(zhì)量有提高。

中華人民共和國國務(wù)院
二00八年十月六日

全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）

目錄

　　前言

　　第一章 土地利用面臨的形勢

　　第一節(jié) 土地利用現(xiàn)狀

　　第二節(jié) 機(jī)遇與挑戰(zhàn)

　　第二章 指導(dǎo)原則與目標(biāo)任務(wù)

　　第一節(jié) 指導(dǎo)原則

　　第二節(jié) 規(guī)劃目標(biāo)

　　第三節(jié) 主要任務(wù)

　　第三章 保護(hù)和合理利用農(nóng)用地

　　第一節(jié) 嚴(yán)格控制耕地流失

　　第二節(jié) 加大補(bǔ)充耕地力度

　　第三節(jié) 加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)

　　第四節(jié) 強(qiáng)化耕地質(zhì)量建設(shè)

　　第五節(jié) 統(tǒng)籌安排其他農(nóng)用地

　　第四章 節(jié)約集約利用建設(shè)用地

　　第一節(jié) 嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模

　　第二節(jié) 優(yōu)化配置城鎮(zhèn)工礦用地

　　第三節(jié) 整合規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地

　　第四節(jié) 保障必要基礎(chǔ)設(shè)施用地

　　第五節(jié) 加強(qiáng)建設(shè)用地空間管制

　　第五章 協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)建設(shè)

　　第一節(jié) 加強(qiáng)基礎(chǔ)性生態(tài)用地保護(hù)

　　第二節(jié) 加大土地生態(tài)環(huán)境整治力度

　　第三節(jié) 因地制宜改善土地生態(tài)環(huán)境

　　第六章 統(tǒng)籌區(qū)域土地利用

　　第一節(jié) 明確區(qū)域土地利用方向

　　第二節(jié) 實施差別化的區(qū)域土地利用政策

　　第三節(jié) 加強(qiáng)省級土地利用調(diào)控

　　第七章 規(guī)劃實施保障措施

　　第一節(jié) 加強(qiáng)規(guī)劃對土地利用的整體控制

　　第二節(jié) 健全規(guī)劃實施管理制度

　　第三節(jié) 完善規(guī)劃實施的利益調(diào)節(jié)機(jī)制

　　第四節(jié) 加強(qiáng)規(guī)劃實施的基礎(chǔ)建設(shè)

　　第五節(jié) 推進(jìn)規(guī)劃民主決策

　　前言

　　為了深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，切實落實十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地的基本國策，更好地統(tǒng)籌土地資源的開發(fā)、利用和保護(hù)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)和國家有關(guān)土地利用的方針、政策，在《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（1997－2010年）》基礎(chǔ)上，制定《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》（以下簡稱《綱要》）

　　《綱要》主要闡明規(guī)劃期內(nèi)國家土地利用戰(zhàn)略，明確政府土地利用管理的主要目標(biāo)、任務(wù)和政策，引導(dǎo)全社會保護(hù)和合理利用土地資源，是實行最嚴(yán)格土地管理制度的綱領(lǐng)性文件，是落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)和各項建設(shè)的重要依據(jù)。

　　《綱要》以2005年為基期，以2020年為規(guī)劃期末年。《綱要》的規(guī)劃范圍未包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣省。

第一章 土地利用面臨的形勢

　　第一節(jié) 土地利用現(xiàn)狀

　　根據(jù)全國土地利用變更調(diào)查，到2005年底，全國農(nóng)用地面積為65704.74萬公頃（985571萬畝），建設(shè)用地面積為3192.24萬公頃（47884萬畝），其他為未利用地。在農(nóng)用地中，耕地面積為12208.27萬公頃（183124萬畝），園地面積為1154.9萬公頃（17323萬畝），林地面積為23574.11萬公頃（353612萬畝），牧草地面積為26214.38萬公頃（393216萬畝），其他農(nóng)用地面積為2553.09萬公頃（38296萬畝）在建設(shè)用地中，居民點及工礦用地面積為2601.51萬公頃（39023萬畝），交通運(yùn)輸用地面積為230.85萬公頃（3463萬畝），水利設(shè)施用地面積為359.87萬公頃（5398萬畝）

　　黨中央、國務(wù)院高度重視土地利用和管理。自《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（1997－2010年）》批準(zhǔn)實施以來，通過制定和實施一系列加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控和管理的政策措施，土地用途管制制度逐步得到落實，控制和引導(dǎo)土地利用的成效日益顯現(xiàn)：

　　──農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)得到強(qiáng)化，非農(nóng)建設(shè)占用耕地規(guī)模逐步下降。1997－2005年，全國非農(nóng)建設(shè)年均占用耕地20.35萬公頃（305萬畝），與1991－1996年年均占用29.37萬公頃（441萬畝）相比降低了31％。

　　──建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平逐步提高，保障了經(jīng)濟(jì)社會各項事業(yè)發(fā)展的必要用地。2005年與1996年相比，單位建設(shè)用地二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值從19.63萬元/公頃（1.31萬元/畝）增加到50萬元/公頃（3.33萬元/畝），增長了1.5倍。

　　──土地整理復(fù)墾開發(fā)力度加大，總體上實現(xiàn)了建設(shè)占用耕地的占補(bǔ)平衡。1997－2005年，國家投資土地開發(fā)整理重點項目2259個，各省、自治區(qū)、直轄市累計安排土地開發(fā)整理項目近2萬個，全國累計補(bǔ)充耕地227.6萬公頃（3414萬畝），年均補(bǔ)充耕地25.29萬公頃（379萬畝）

　　──國土綜合整治穩(wěn)步推進(jìn)，土地生態(tài)環(huán)境逐步改善。1997－2005年，全國累計實現(xiàn)生態(tài)退耕686.25萬公頃（10294萬畝），沙地面積減少19.52萬公頃（293萬畝），裸土地面積減少5.01萬公頃（75萬畝）

　　土地利用總體規(guī)劃的有效實施，促進(jìn)了國家糧食安全和國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，緩解了生態(tài)環(huán)境破壞加劇的趨勢。但是，必須清醒地認(rèn)識到，我國人口眾多、人地關(guān)系緊張的基本格局沒有改變，土地利用和管理還面臨一些突出問題：

　　──人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、后備耕地資源少。2005年全國人均耕地1.4畝，不到世界平均水平的40％。優(yōu)質(zhì)耕地只占全部耕地的1/3.耕地后備資源潛力1333萬公頃（2億畝）左右，60％以上分布在水源不足和生態(tài)脆弱地區(qū)，開發(fā)利用的制約因素較多。

　　──優(yōu)質(zhì)耕地減少和工業(yè)用地增長過快。1997－2005年，全國灌溉水田和水澆地分別減少93.13萬公頃（1397萬畝）和29.93萬公頃（449萬畝），而同期補(bǔ)充的耕地有排灌設(shè)施的比例不足40％。新增建設(shè)用地中工礦用地比例占到40％，部分地區(qū)高達(dá)60％，改善城鎮(zhèn)居民生活條件的居住、休閑等用地供應(yīng)相對不足。

　　──建設(shè)用地粗放浪費較為突出。據(jù)調(diào)查，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置、空閑和批而未供的土地近26.67萬公頃（400萬畝）全國工業(yè)項目用地容積率0.3－0.6，工業(yè)用地平均產(chǎn)出率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平。1997－2005年，鄉(xiāng)村人口減少9633萬人，而農(nóng)村居民點用地卻增加了近11.75萬公頃（170萬畝），農(nóng)村建設(shè)用地利用效率普遍較低。

　　──局部地區(qū)土地退化和破壞嚴(yán)重。2005年全國水土流失面積達(dá)35600萬公頃，退化、沙化、堿化草地面積達(dá)13500萬公頃。一些地區(qū)產(chǎn)業(yè)用地布局混亂，土地污染嚴(yán)重，城市周邊和部分交通主干道以及江河沿岸耕地的重金屬與有機(jī)污染物嚴(yán)重超標(biāo)。

　　──違規(guī)違法用地現(xiàn)象屢禁不止。2007年開展的全國土地執(zhí)法“百日行動”清查結(jié)果顯示，全國“以租代征”涉及用地2.20萬公頃（33萬畝），違規(guī)新設(shè)和擴(kuò)大各類開發(fā)區(qū)涉及用地6.07萬公頃（91萬畝），未批先用涉及土地面積15萬公頃（225萬畝）總體上，違規(guī)違法用地的形勢依然嚴(yán)峻。

　　第二節(jié) 機(jī)遇與挑戰(zhàn)

　　本世紀(jì)頭20年，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也是資源環(huán)境約束加劇的矛盾凸顯期。必須科學(xué)分析全面建設(shè)小康社會和全面參與經(jīng)濟(jì)全球化的新形勢，深刻把握工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化深入發(fā)展的新要求，充分認(rèn)識我國土地利用和管理面臨的挑戰(zhàn)：

　　──農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)的形勢日趨嚴(yán)峻。到2010年和2020年，我國人口總量預(yù)期將分別達(dá)到13.6億和14.5億，2033年前后達(dá)到高峰值15億左右，為保障國家糧食安全，必須保有一定數(shù)量的耕地；保障國家生態(tài)安全，也需要大力加強(qiáng)對具有生態(tài)功能的農(nóng)用地特別是耕地的保護(hù)。同時，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進(jìn)將不可避免地占用部分耕地，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)也需要調(diào)整一些耕地。但是，耕地后備資源少，生態(tài)環(huán)境約束大，制約了我國耕地資源補(bǔ)充的能力，農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)面臨更加嚴(yán)峻的形勢。

　　──建設(shè)用地的供需矛盾更加突出。我國正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段，到2010年和2020年，城鎮(zhèn)化率將分別達(dá)到48％和58％，城鎮(zhèn)工礦用地需求量將在相當(dāng)長時期內(nèi)保持較高水平；推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域一體化發(fā)展，將拉動區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施用地的進(jìn)一步增長；建設(shè)社會主義新農(nóng)村，還需要一定規(guī)模的新增建設(shè)用地周轉(zhuǎn)支撐。但是，隨著耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)力度的加大，我國可用作新增建設(shè)用地的土地資源十分有限，各項建設(shè)用地的供給面臨前所未有的壓力。

　　──統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用的任務(wù)相當(dāng)艱巨。隨著國際化、信息化、市場化的深入發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的步伐不斷加快，亟待轉(zhuǎn)變土地利用模式和方式，優(yōu)化行業(yè)土地利用結(jié)構(gòu)；實施國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)，促進(jìn)國土開發(fā)新格局的形成，對調(diào)整區(qū)域土地利用提出了更高要求。但是，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡以及各行業(yè)、各區(qū)域土地利用目標(biāo)的多元化，加大了調(diào)整和優(yōu)化行業(yè)、區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)與布局的難度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行業(yè)、區(qū)域土地利用的任務(wù)日益繁重。

　　同時，我們也要看到解決當(dāng)前和今后一個時期土地利用問題的有利條件。從土地利用狀況看，我國建設(shè)用地利用總體粗放，節(jié)約集約利用空間較大，為統(tǒng)籌保障科學(xué)發(fā)展與保護(hù)耕地資源提供了基礎(chǔ)條件。從國際背景看，經(jīng)濟(jì)全球化、科技革命和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，有利于我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，建設(shè)資源節(jié)約型社會。從國內(nèi)環(huán)境看，科學(xué)發(fā)展觀的深入貫徹落實，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，民主法治和政治文明的不斷發(fā)展，國家綜合實力的不斷增強(qiáng)，黨中央、國務(wù)院對土地管理工作的高度重視，有利于加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控，進(jìn)一步發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)作用，有利于促進(jìn)土地利用和管理方式的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)人地關(guān)系的和諧發(fā)展。

　　展望未來，我國土地利用和管理的挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存。必須從我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變、人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間矛盾這一社會主要矛盾沒有變出發(fā)，正確把握科學(xué)發(fā)展與資源配置的密切聯(lián)系和內(nèi)在規(guī)律，本著對人民、對子孫后代高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，立足保障科學(xué)發(fā)展，增強(qiáng)土地資源危機(jī)意識，樹立全民節(jié)地觀念，妥善處理保障發(fā)展與保護(hù)耕地的關(guān)系，統(tǒng)籌土地資源的開發(fā)、利用和保護(hù)，積極探索土地利用新模式，促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用。

第二章 指導(dǎo)原則與目標(biāo)任務(wù)

　　第一節(jié) 指導(dǎo)原則

　　以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅持保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地的根本指導(dǎo)方針，實行最嚴(yán)格的土地管理制度。按照全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求，統(tǒng)籌土地利用與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，落實共同責(zé)任，注重開源節(jié)流，推進(jìn)科技創(chuàng)新和國際合作，構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制，不斷提高土地資源對經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。要遵循以下基本原則：

　　──嚴(yán)格保護(hù)耕地。按照穩(wěn)定和提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的要求，立足解決農(nóng)村民生問題，嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，加大土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地力度，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全。

　　──節(jié)約集約用地。按照建設(shè)資源節(jié)約型社會的要求，立足保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，合理控制建設(shè)規(guī)模，積極拓展建設(shè)用地新空間，努力轉(zhuǎn)變用地方式，加快由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉(zhuǎn)變，防止用地浪費，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

　　──統(tǒng)籌各業(yè)各類用地。按照落實國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的要求，立足形成國土開發(fā)新格局，優(yōu)化配置各業(yè)各類用地，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)要素合理流動，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　──加強(qiáng)土地生態(tài)建設(shè)。按照建設(shè)環(huán)境友好型社會的要求，立足構(gòu)建良好的人居環(huán)境，統(tǒng)籌安排生活、生態(tài)和生產(chǎn)用地，優(yōu)先保護(hù)自然生態(tài)空間，促進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展。

　　──強(qiáng)化土地宏觀調(diào)控。按照促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的要求，立足構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)規(guī)劃實施保障措施，增強(qiáng)土地管理參與宏觀調(diào)控的針對性和有效性。

　　第二節(jié) 規(guī)劃目標(biāo)

　　根據(jù)全面建設(shè)小康社會的總體要求和“十一五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)，規(guī)劃期內(nèi)努力實現(xiàn)以下土地利用目標(biāo)：

　　──守住18億畝耕地紅線。全國耕地保有量到2010年和2020年分別保持在12120萬公頃（18.18億畝）和12033.33萬公頃（18.05億畝）規(guī)劃期內(nèi)，確保10400萬公頃（15.6億畝）基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。

　　──保障科學(xué)發(fā)展的建設(shè)用地。新增建設(shè)用地規(guī)模得到有效控制，閑置和低效建設(shè)用地得到充分利用，建設(shè)用地空間不斷擴(kuò)展，節(jié)約集約用地水平不斷提高，有效保障科學(xué)發(fā)展的用地需求。規(guī)劃期間，單位建設(shè)用地二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年均提高6％以上，其中，“十一五”期間年均提高10％以上。到2010年和2020年，全國新增建設(shè)用地分別為195萬公頃（2925萬畝）和585萬公頃（8775萬畝）通過引導(dǎo)開發(fā)未利用地形成新增建設(shè)用地125萬公頃（1875萬畝）以上，其中，“十一五”期間達(dá)到38萬公頃（570萬畝）以上。

　　──土地利用結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。農(nóng)用地保持基本穩(wěn)定，建設(shè)用地得到有效控制，未利用地得到合理開發(fā)；城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加與農(nóng)村建設(shè)用地的減少相掛鉤。到2010年和2020年，農(nóng)用地穩(wěn)定在66177.09萬公頃（992656萬畝）和66883.55萬公頃（1003253萬畝），建設(shè)用地總面積分別控制在3374萬公頃（50610萬畝）和3724萬公頃（55860萬畝）以內(nèi)；城鎮(zhèn)工礦用地在城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量中的比例由2005年的30％調(diào)整到2020年的40％左右，但要從嚴(yán)控制城鎮(zhèn)工礦用地中工業(yè)用地的比例。

　　──土地整理復(fù)墾開發(fā)全面推進(jìn)。田水路林村綜合整治和建設(shè)用地整理取得明顯成效，新增工礦廢棄地實現(xiàn)全面復(fù)墾，后備耕地資源得到適度開發(fā)。到2010年和2020年，全國通過土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地不低于114萬公頃（1710萬畝）和367萬公頃（5500萬畝）

　　──土地生態(tài)保護(hù)和建設(shè)取得積極成效。退耕還林還草成果得到進(jìn)一步鞏固，水土流失、土地荒漠化和“三化”（退化、沙化、堿化）草地治理取得明顯進(jìn)展，農(nóng)用地特別是耕地污染的防治工作得到加強(qiáng)。

　　──土地管理在宏觀調(diào)控中的作用明顯增強(qiáng)。土地法制建設(shè)不斷加強(qiáng)，市場機(jī)制逐步健全，土地管理的法律、經(jīng)濟(jì)、行政和技術(shù)等手段不斷完善，土地管理效率和服務(wù)水平不斷提高。

　　第三節(jié) 主要任務(wù)

　　圍繞規(guī)劃目標(biāo)，明確以下主要任務(wù)：

　　──以嚴(yán)格保護(hù)耕地為前提，統(tǒng)籌安排農(nóng)用地。實行耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)全面管護(hù)，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地特別是基本農(nóng)田，加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)；加大土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地力度，確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量；統(tǒng)籌安排各類農(nóng)用地，合理調(diào)整農(nóng)用地結(jié)構(gòu)和布局。

　　──以推進(jìn)節(jié)約集約用地為重點，提高建設(shè)用地保障能力。堅持需求引導(dǎo)與供給調(diào)節(jié)，合理確定新增建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時序，從嚴(yán)控制建設(shè)用地總規(guī)模；加強(qiáng)建設(shè)用地空間管制，嚴(yán)格劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界，控制建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張；積極盤活存量建設(shè)用地，鼓勵深度開發(fā)地上地下空間，充分利用未利用地和工礦廢棄地拓展建設(shè)用地空間。

　　──以加強(qiáng)國土綜合整治為手段，協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)建設(shè)。充分發(fā)揮各類農(nóng)用地和未利用地的生態(tài)功能，保護(hù)基礎(chǔ)性生態(tài)用地；積極推進(jìn)以土地整理復(fù)墾為重點的國土綜合整治，統(tǒng)籌土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)；制定不同區(qū)域環(huán)境保護(hù)的用地政策，因地制宜改善土地生態(tài)環(huán)境。

　　──以優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局為途徑，統(tǒng)籌區(qū)域土地利用。加強(qiáng)區(qū)域土地利用調(diào)控和引導(dǎo)，明確區(qū)域土地利用方向；制定和實施差別化的土地利用政策，促進(jìn)主體功能區(qū)的形成；強(qiáng)化省級土地利用調(diào)控，落實土地利用規(guī)劃目標(biāo)和空間管制措施。

　　──以落實共同責(zé)任為基礎(chǔ)，完善規(guī)劃實施保障措施。嚴(yán)格執(zhí)行保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地目標(biāo)責(zé)任制，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用，落實差別化的土地利用計劃政策，健全保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地的市場調(diào)節(jié)機(jī)制，建立土地利用規(guī)劃動態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保土地利用規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)。

第三章 保護(hù)和合理利用農(nóng)用地

　　圍繞守住18億畝耕地紅線，嚴(yán)格控制耕地流失，加大補(bǔ)充耕地力度，加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)，強(qiáng)化耕地質(zhì)量建設(shè)，統(tǒng)籌安排其他農(nóng)用地，努力提高農(nóng)用地綜合生產(chǎn)能力和利用效益。

　　第一節(jié) 嚴(yán)格控制耕地流失

　　嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地。強(qiáng)化對非農(nóng)建設(shè)占用耕地的控制和引導(dǎo)，建設(shè)項目選址必須貫徹不占或少占耕地的原則，確需占用耕地的，應(yīng)盡量占用等級較低的耕地，扭轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)耕地過快減少的趨勢。到2010年和2020年，新增建設(shè)占用耕地分別控制在100萬公頃（1500萬畝）和300萬公頃（4500萬畝）以內(nèi)。

　　嚴(yán)格禁止擅自實施生態(tài)退耕。切實落實國家生態(tài)退耕政策，凡不符合國家生態(tài)退耕規(guī)劃和政策、未納入生態(tài)退耕計劃自行退耕的，限期恢復(fù)耕作條件或補(bǔ)充數(shù)量質(zhì)量相當(dāng)?shù)母�地�?/p>

　　加強(qiáng)對農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)。合理引導(dǎo)種植業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，確保不因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整降低耕地保有量。各類防護(hù)林、綠化帶等生態(tài)建設(shè)應(yīng)盡量避免占用耕地，確需占用的，必須按照數(shù)量質(zhì)量相當(dāng)?shù)脑瓌t履行補(bǔ)充耕地義務(wù)。通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制、市場手段引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整向有利于增加耕地的方向進(jìn)行。

　　加大災(zāi)毀耕地防治力度。加強(qiáng)耕地抗災(zāi)能力建設(shè)，減少自然災(zāi)害損毀耕地數(shù)量，及時復(fù)墾災(zāi)毀耕地。規(guī)劃期間力爭將因災(zāi)損毀減少的耕地控制在73.33萬公頃（1100萬畝）以內(nèi)。

　　第二節(jié) 加大補(bǔ)充耕地力度

　　嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)占用耕地補(bǔ)償制度。切實落實建設(shè)占用補(bǔ)充耕地法人責(zé)任制。按照建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡的要求，嚴(yán)格落實省、自治區(qū)、直轄市補(bǔ)充耕地義務(wù)；支持有條件的地區(qū)在完成補(bǔ)充耕地義務(wù)的基礎(chǔ)上，增加補(bǔ)充耕地任務(wù)，確保耕地保護(hù)目標(biāo)實現(xiàn)。對國家重大工程建設(shè)項目的補(bǔ)充耕地任務(wù)，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，通過實施土地整理復(fù)墾開發(fā)重大工程，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排。積極推進(jìn)土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地，努力拓寬資金渠道，探索市場化運(yùn)作模式。

　　大力加強(qiáng)農(nóng)村土地整理。積極穩(wěn)妥地開展田水路林村綜合整治，在改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境的同時，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量。組織實施土地整理重大工程。到2010年和2020年，通過土地整理補(bǔ)充耕地63萬公頃（945萬畝）和182萬公頃（2730萬畝）

　　積極開展工礦廢棄地復(fù)墾。加快閉坑礦山、采煤塌陷、挖損壓占等廢棄土地的復(fù)墾，立足優(yōu)先農(nóng)業(yè)利用、鼓勵多用途使用和改善生態(tài)環(huán)境，合理安排復(fù)墾土地的利用方向、規(guī)模和時序。組織實施土地復(fù)墾重大工程。到2010年和2020年，通過工礦廢棄地復(fù)墾補(bǔ)充耕地17萬公頃（255萬畝）和46萬公頃（690萬畝）

　　適度開發(fā)宜耕后備土地。在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，依據(jù)土地利用條件，有計劃、有步驟地推進(jìn)后備土地資源開發(fā)利用，組織實施土地開發(fā)重大工程。到2010年和2020年，通過開發(fā)未利用地補(bǔ)充耕地34萬公頃（510萬畝）和139萬公頃（2080萬畝）

　　第三節(jié) 加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)

　　穩(wěn)定基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量。嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的保護(hù)目標(biāo)，依據(jù)基本農(nóng)田劃定的有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，參照農(nóng)用地分等定級成果，在規(guī)定期限內(nèi)調(diào)整劃定基本農(nóng)田，并落實到地塊和農(nóng)戶，調(diào)整劃定后的基本農(nóng)田平均質(zhì)量等級不得低于原有質(zhì)量等級。嚴(yán)格落實基本農(nóng)田保護(hù)制度，除法律規(guī)定的情形外，其他各類建設(shè)嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田；確需占用的，須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，并按照“先補(bǔ)后占”的原則，補(bǔ)劃數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕�本農(nóng)田。

　　加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)。建立基本農(nóng)田建設(shè)集中投入制度，加大公共財政對糧食主產(chǎn)區(qū)和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)建設(shè)的扶持力度，大力開展基本農(nóng)田整理，改善基本農(nóng)田生產(chǎn)條件，提高基本農(nóng)田質(zhì)量。綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政等手段，積極推進(jìn)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)建設(shè)。

　　第四節(jié) 強(qiáng)化耕地質(zhì)量建設(shè)

　　加大耕地管護(hù)力度。按照數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)全面管護(hù)的要求，依據(jù)耕地等級實施差別化管護(hù)，對水田等優(yōu)質(zhì)耕地實行特殊保護(hù)。建立耕地保護(hù)臺賬管理制度，明確保護(hù)耕地的責(zé)任人、面積、耕地等級等基本情況。加大中低產(chǎn)田改造力度，積極開展農(nóng)田水利建設(shè)，加強(qiáng)坡改梯等水土保持工程建設(shè)，推廣節(jié)水抗旱技術(shù)，大力實施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程，提高耕地綜合生產(chǎn)能力。

　　確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量。依據(jù)農(nóng)用地分等定級成果，加強(qiáng)對占用和補(bǔ)充耕地的評價，從數(shù)量和產(chǎn)能兩方面嚴(yán)格考核耕地占補(bǔ)平衡，對補(bǔ)充耕地質(zhì)量未達(dá)到被占耕地質(zhì)量的，按照質(zhì)量折算增加補(bǔ)充耕地面積。積極實施耕作層剝離工程，鼓勵剝離建設(shè)占用耕地的耕作層，并在符合水土保持要求前提下，用于新開墾耕地的建設(shè)。

　　第五節(jié) 統(tǒng)籌安排其他農(nóng)用地

　　提高園地利用效益。重點發(fā)展優(yōu)質(zhì)果園，建設(shè)優(yōu)勢果產(chǎn)品基地，促進(jìn)品種結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)品質(zhì)量提高。調(diào)整園地布局，引導(dǎo)新建園地向立地條件適宜的丘陵、臺地和荒坡地集中發(fā)展。加強(qiáng)對中低產(chǎn)園地的改造和管理，穩(wěn)步提高園地單產(chǎn)和效益。

　　嚴(yán)格保護(hù)林地。加強(qiáng)林地征占用管理，禁止毀林開墾和非法占用林地，嚴(yán)格控制各項建設(shè)工程征占國家重點公益林、天然林、自然保護(hù)區(qū)、森林公園以及大江大河源頭等生態(tài)脆弱地區(qū)的林地。管好、用好現(xiàn)有林地，加強(qiáng)低效林地的改造，加快跡地更新及受損林地的恢復(fù)和重建。充分利用宜林荒山荒坡造林，擴(kuò)大有林地面積。

　　推進(jìn)牧草地綜合整治。合理利用草場資源，防止超載過牧，嚴(yán)禁濫挖、濫采、濫摟、濫墾。堅持用養(yǎng)結(jié)合，科學(xué)合理地控制載畜量。加強(qiáng)天然草原改良，培育、提高草地生產(chǎn)力。牧區(qū)逐步改變依賴天然草原放牧的生產(chǎn)方式，建設(shè)高產(chǎn)人工草地和飼草飼料地。半農(nóng)半牧區(qū)發(fā)展人工種草，實行草田輪作。支持退化草場治理、退牧還草、草地生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)重建等工程的實施。

　　合理安排畜禽養(yǎng)殖用地。加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖用地調(diào)查與規(guī)劃，鼓勵規(guī)�；�畜禽養(yǎng)殖。引導(dǎo)新建畜禽場（小區(qū)）利用廢棄地和荒山荒坡等未利用地，發(fā)展畜禽養(yǎng)殖。

第四章 節(jié)約集約利用建設(shè)用地

　　圍繞提高建設(shè)用地保障科學(xué)發(fā)展的能力，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，科學(xué)配置城鎮(zhèn)工礦用地，整合規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地，保障必要基礎(chǔ)設(shè)施用地，優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，加強(qiáng)建設(shè)用地空間管制，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

　　第一節(jié) 嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模

　　嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模。以需求引導(dǎo)和供給調(diào)節(jié)合理確定新增建設(shè)用地規(guī)模，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃和年度計劃對新增建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時序安排的調(diào)控。以控制新增建設(shè)用地規(guī)模特別是建設(shè)占用耕地規(guī)模，來控制建設(shè)用地的低效擴(kuò)張，促進(jìn)土地利用模式創(chuàng)新和土地利用效率提高，以土地供應(yīng)的硬約束來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。

　　加大存量建設(shè)用地挖潛力度。積極盤活存量建設(shè)用地，加強(qiáng)城鎮(zhèn)閑散用地整合，鼓勵低效用地增容改造和深度開發(fā)；積極推行節(jié)地型城、鎮(zhèn)、村更新改造，重點加快城中村改造，研究和推廣各類建設(shè)節(jié)地技術(shù)和模式，促進(jìn)各項建設(shè)節(jié)約集約用地，提高現(xiàn)有建設(shè)用地對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐能力。

　　積極拓展建設(shè)用地新空間。加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌和政策引導(dǎo)，在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，優(yōu)先開發(fā)緩坡丘陵地、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用地和廢棄地，積極引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)向地上、地下發(fā)展，拓展建設(shè)用地新空間。

　　第二節(jié) 優(yōu)化配置城鎮(zhèn)工礦用地

　　控制城鎮(zhèn)工礦用地過快擴(kuò)張。合理調(diào)控城鎮(zhèn)工礦用地增長規(guī)模和時序，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，防止城鎮(zhèn)工礦用地過度擴(kuò)張。嚴(yán)格執(zhí)行國家工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)，防止工業(yè)用地低效擴(kuò)張，從嚴(yán)控制城鎮(zhèn)工礦用地中工業(yè)用地比例。從嚴(yán)從緊控制獨立選址項目的數(shù)量和用地規(guī)模，除礦山、軍事等用地外，新增工礦用地必須納入城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃范圍。嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃和節(jié)約集約用地指標(biāo)審核開發(fā)區(qū)用地，對不符合要求的，不得擴(kuò)區(qū)、升級。

　　優(yōu)化工礦用地結(jié)構(gòu)和布局。依據(jù)國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和土地資源環(huán)境條件，合理制定產(chǎn)業(yè)用地政策，優(yōu)先保障技術(shù)含量高、社會經(jīng)濟(jì)效益好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，重點保障與地區(qū)資源環(huán)境條件相適應(yīng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地�？茖W(xué)配置不同類型和不同規(guī)模的企業(yè)用地，提高工業(yè)用地綜合效益，促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的形成。鼓勵利用原有工業(yè)用地發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，降低用地成本，促進(jìn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)升級。調(diào)整優(yōu)化工礦用地布局，改變布局分散、粗放低效的現(xiàn)狀。

　　引導(dǎo)城鎮(zhèn)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整。控制生產(chǎn)用地，保障生活用地，提高生態(tài)用地比例，促進(jìn)城鎮(zhèn)和諧發(fā)展。嚴(yán)格限定開發(fā)區(qū)內(nèi)非生產(chǎn)性建設(shè)用地的比例，提升開發(fā)區(qū)用地效率和效益。合理調(diào)整城鎮(zhèn)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房及普通住宅建設(shè)用地，增加中小套型住房用地，切實保障民生用地。

　　第三節(jié) 整合規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地

　　積極支持新農(nóng)村建設(shè)。按照新農(nóng)村建設(shè)的要求，切實搞好鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，合理引導(dǎo)農(nóng)民住宅相對集中建設(shè)，促進(jìn)自然村落適度撤并。重點保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活必需的建設(shè)用地，支持農(nóng)村道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、衛(wèi)生、人口計生等社會事業(yè)發(fā)展。

　　加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理。合理安排農(nóng)村宅基地，禁止超標(biāo)準(zhǔn)占地建房，逐步解決現(xiàn)有住宅用地超標(biāo)準(zhǔn)問題。農(nóng)民新建住宅應(yīng)優(yōu)先安排利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地和未利用地，村內(nèi)有空閑地、原有宅基地已達(dá)標(biāo)的，不再安排新增宅基地。引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村閑置宅基地合理流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)村宅基地的利用效率。

　　穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治。按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序漸進(jìn)的原則，開展田水路林村綜合整治，加強(qiáng)對“空心村”用地的改造。到2020年，完成農(nóng)村建設(shè)用地整理90萬公頃（1350萬畝），其中，“十一五”期間完成30萬公頃（450萬畝）

　　第四節(jié) 保障必要基礎(chǔ)設(shè)施用地

　　保障能源產(chǎn)業(yè)用地。按照有序發(fā)展煤炭、積極發(fā)展電力、加快發(fā)展石油天然氣、大力發(fā)展可再生能源的要求，統(tǒng)籌安排能源產(chǎn)業(yè)用地，優(yōu)化用地布局，嚴(yán)格項目用地管理，重點保障國家大型煤炭、油氣基地和電源、電網(wǎng)建設(shè)用地。2006－2020年安排新增能源建設(shè)用地50萬公頃（750萬畝），其中，“十一五”期間安排新增能源重點建設(shè)項目建設(shè)用地20萬公頃（300萬畝）

　　統(tǒng)籌安排交通用地。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、集約高效的要求，優(yōu)化各類交通用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局，嚴(yán)格工程項目建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，大力推廣節(jié)地技術(shù)，促進(jìn)便捷、通暢、高效、安全綜合交通網(wǎng)絡(luò)的形成和完善。2006－2020年，新增鐵路用地26萬公頃（390萬畝），其中，“十一五”期間安排11.5萬公頃（172.5萬畝）新增公路用地145萬公頃（2175萬畝），其中，農(nóng)村公路用地30萬公頃（450萬畝）：“十一五”期間安排新增公路用地55萬公頃（825萬畝），其中農(nóng)村公路用地12萬公頃（180萬畝）新增港口碼頭用地3萬公頃（45萬畝），其中，“十一五”期間安排1萬公頃（15萬畝）新增民用機(jī)場用地5萬公頃（75萬畝），其中，“十一五”期間新增民用機(jī)場用地1.5萬公頃（22.5萬畝）

　　合理安排水利設(shè)施用地。按照水資源可持續(xù)利用和節(jié)水型社會建設(shè)的要求，加強(qiáng)水利設(shè)施的規(guī)劃選址和用地論證，優(yōu)先保障具有全國和區(qū)域戰(zhàn)略意義的重點水利設(shè)施用地。推動農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)，保障以灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造、雨水集蓄利用和農(nóng)村飲水安全為重點的農(nóng)村水利設(shè)施用地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活條件的改善。規(guī)劃期間，安排新增水利設(shè)施用地45萬公頃（675萬畝），其中，“十一五”期間安排22萬公頃（330萬畝）南水北調(diào)東線和中線工程安排8.70萬公頃（131萬畝）

　　加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)用地管理。按照全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃的要求，完善礦產(chǎn)資源開發(fā)用地政策，支持礦業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，加大采礦用地監(jiān)督和管理力度。按照全國地質(zhì)勘查規(guī)劃的要求，依法保障礦產(chǎn)資源勘查臨時用地，支持礦產(chǎn)資源保障工程的實施。

　　第五節(jié) 加強(qiáng)建設(shè)用地空間管制

　　實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界控制。各地要按照分解下達(dá)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，嚴(yán)格劃定城鎮(zhèn)工礦和農(nóng)村居民點用地的擴(kuò)展邊界，明確管制規(guī)則和監(jiān)管措施，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政和法律手段，控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地盲目無序擴(kuò)張。

　　落實城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制制度。城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界內(nèi)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，要簡化用地許可程序，完善備案制度，強(qiáng)化跟蹤監(jiān)管；城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，只能安排能源、交通、水利、軍事等必需單獨選址的建設(shè)項目，提高土地規(guī)劃許可條件，嚴(yán)格許可程序，強(qiáng)化項目選址和用地論證，確�？茖W(xué)選址和合理用地。

　　完善建設(shè)項目用地前期論證制度。加強(qiáng)建設(shè)項目用地前期論證，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和土地供應(yīng)政策等對建設(shè)用地的控制和引導(dǎo)；建設(shè)項目選址應(yīng)按照節(jié)約集約用地原則進(jìn)行多方案比較，優(yōu)先采用占地少特別是占用耕地少的選址方案。

第五章 協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)建設(shè)

　　圍繞加強(qiáng)土地生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，保護(hù)基礎(chǔ)性生態(tài)用地，加大土地生態(tài)環(huán)境整治力度，因地制宜改善土地生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)環(huán)境友好型社會建設(shè)。

　　第一節(jié) 加強(qiáng)基礎(chǔ)性生態(tài)用地保護(hù)

　　嚴(yán)格保護(hù)基礎(chǔ)性生態(tài)用地。嚴(yán)格控制對天然林、天然草場和濕地等基礎(chǔ)性生態(tài)用地的開發(fā)利用，對沼澤、灘涂等土地的開發(fā)，必須在保護(hù)和改善生態(tài)功能的前提下，嚴(yán)格依據(jù)規(guī)劃統(tǒng)籌安排。規(guī)劃期內(nèi)，具有重要生態(tài)功能的耕地、園地、林地、牧草地、水域和部分未利用地占全國土地面積的比例保持在75％以上。

　　構(gòu)建生態(tài)良好的土地利用格局。因地制宜調(diào)整各類用地布局，逐漸形成結(jié)構(gòu)合理、功能互補(bǔ)的空間格局。支持天然林保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、基本農(nóng)田建設(shè)等重大工程，加快建設(shè)以大面積、集中連片的森林、草地和基本農(nóng)田等為主體的國土生態(tài)安全屏障。在城鄉(xiāng)用地布局中，將大面積連片基本農(nóng)田、優(yōu)質(zhì)耕地作為綠心、綠帶的重要組成部分，構(gòu)建景觀優(yōu)美、人與自然和諧的宜居環(huán)境。

　　第二節(jié) 加大土地生態(tài)環(huán)境整治力度

　　鞏固生態(tài)退耕成果。切實做好已退耕地的監(jiān)管，鞏固退耕還林成果，促進(jìn)退耕地區(qū)生態(tài)改善、農(nóng)民增收和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。在調(diào)查研究和總結(jié)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，嚴(yán)格界定生態(tài)退耕標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)制訂和實施退耕還林工程建設(shè)規(guī)劃，切實提高退耕還林的生態(tài)效益。

　　恢復(fù)工礦廢棄地生態(tài)功能。推進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理，加強(qiáng)對采礦廢棄地的復(fù)墾利用，有計劃、分步驟地復(fù)墾歷史上形成的采礦廢棄地，及時、全面復(fù)墾新增工礦廢棄地。推廣先進(jìn)生物技術(shù)，提高土地生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力。加強(qiáng)對持久性有機(jī)污染物和重金屬污染超標(biāo)耕地的綜合治理。

　　加強(qiáng)退化土地防治。積極運(yùn)用工程措施、生物措施和耕作措施，綜合整治水土流失；加快風(fēng)蝕沙化土地防治，合理安排防沙治沙項目用地，大力支持沙區(qū)生態(tài)防護(hù)體系建設(shè)；綜合運(yùn)用水利、農(nóng)業(yè)、生物以及化學(xué)措施，集中連片改良鹽堿化土地；建立土壤環(huán)境質(zhì)量評價和監(jiān)測制度，嚴(yán)格禁止用未達(dá)標(biāo)污水灌溉農(nóng)田，綜合整治土壤環(huán)境，積極防治土地污染。

　　第三節(jié) 因地制宜改善土地生態(tài)環(huán)境

　　快速城鎮(zhèn)化地區(qū)，要遏制城鎮(zhèn)建設(shè)用地盲目擴(kuò)張，鼓勵城鎮(zhèn)組團(tuán)式發(fā)展，實行組團(tuán)間農(nóng)田與綠色隔離帶有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮耕地的生產(chǎn)、生態(tài)功能。嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)用地特別是耕地，合理調(diào)整農(nóng)用地結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展城郊農(nóng)業(yè)。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，嚴(yán)格限制高耗能、高污染企業(yè)用地。

　　平原農(nóng)業(yè)地區(qū)，要把嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田放在土地利用的優(yōu)先地位，加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。在保護(hù)生態(tài)環(huán)境前提下，重點優(yōu)化交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地結(jié)構(gòu)，鼓勵發(fā)展城鎮(zhèn)集群和產(chǎn)業(yè)集聚。嚴(yán)格控制工業(yè)對土地的污染，防治農(nóng)田面源污染。

　　山地丘陵地區(qū)，要大力推進(jìn)國土綜合整治，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)活動，積極防治地質(zhì)災(zāi)害。因地制宜加強(qiáng)植被建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)陡坡耕地的退耕還林還草，發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)功能。以小流域為單元，積極防治水土流失。建立山區(qū)立體復(fù)合型土地利用模式，充分利用緩坡土地開展多種經(jīng)營，促進(jìn)山區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　能源礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)，要堅持資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，禁止向嚴(yán)重污染環(huán)境的開發(fā)項目提供用地。加強(qiáng)對能源、礦山資源開發(fā)中土地復(fù)墾的監(jiān)管，建立健全礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金制度，強(qiáng)化礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督。

第六章 統(tǒng)籌區(qū)域土地利用

　　圍繞優(yōu)化國土開發(fā)格局，科學(xué)劃分土地利用區(qū)，明確區(qū)域土地利用方向，實施差別化的土地利用政策，加強(qiáng)對省、自治區(qū)、直轄市土地利用的調(diào)控，促進(jìn)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的落實。

　　第一節(jié) 明確區(qū)域土地利用方向

　　根據(jù)各地資源條件、土地利用現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略定位的差異，把全國劃分為九個土地利用區(qū)，明確各區(qū)域土地利用管理的重點，指導(dǎo)各區(qū)域土地利用調(diào)控。

　　──西部地區(qū)。穩(wěn)定耕地面積，提高耕地質(zhì)量，確�；�本口糧田。統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移用地，重點支持依托中心城市和交通干線的開發(fā)，逐步提高集約用地水平。

　　西北區(qū)：保障油氣和優(yōu)勢固體礦產(chǎn)資源開發(fā)、出境和跨區(qū)鐵路、西煤東運(yùn)和交通通道的建設(shè)用地，逐步提高基礎(chǔ)設(shè)施用地比重，適當(dāng)降低人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積。支持水利建設(shè)和節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)平原、旱塬和綠洲的耕地保護(hù)和基本農(nóng)田建設(shè)，適度開發(fā)耕地后備資源。嚴(yán)格生態(tài)用地的用途管制，重點加強(qiáng)農(nóng)牧交錯帶、干旱和荒漠草原區(qū)、沙漠綠洲等地區(qū)的土地生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，積極開展小流域綜合治理和土地荒漠化防治。

　　西南區(qū)：保障國道、省際公路、電源基地和西電東送工程建設(shè)用地，適當(dāng)增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，合理安排防治地質(zhì)災(zāi)害和避讓搬遷用地。加強(qiáng)對重慶和成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)用地的政策指導(dǎo)。加強(qiáng)平原、壩區(qū)耕地的保護(hù)，加大對基本農(nóng)田建設(shè)的支持力度。大力開展石漠化綜合治理，支持天然林及水源涵養(yǎng)林保護(hù)、防護(hù)林營造等工程，限制生態(tài)用地改變用途，促進(jìn)生物多樣性保護(hù)和以自然修復(fù)為主的生態(tài)建設(shè)。

　　青藏區(qū)：保障基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)移民搬遷的建設(shè)用地需求，適當(dāng)增加農(nóng)牧區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積，支持少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)的發(fā)展。加大西藏“一江兩河”（雅魯藏布江，拉薩河、年楚河）和青海海東等地區(qū)土地整理的支持力度，加強(qiáng)對青海柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)的用地政策指導(dǎo)。加強(qiáng)天然植被和高原濕地保護(hù)，支持退化草場治理、“三江源”自然保護(hù)區(qū)保護(hù)等生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

　　──東北地區(qū)。保障先進(jìn)裝備、精品鋼材、石化、汽車和農(nóng)副產(chǎn)品深加工、高新技術(shù)、能源等產(chǎn)業(yè)發(fā)展和加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等用地，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和資源枯竭城市轉(zhuǎn)型，提高土地資源綜合效益。適度增加年均新增建設(shè)用地規(guī)模，加快城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整合，盤活利用存量建設(shè)用地。重點保障東部鐵路通道和跨省區(qū)公路運(yùn)輸通道等建設(shè)用地。開展土地利用政策與機(jī)制創(chuàng)新，為阜新、大慶、伊春、遼源、白山、盤錦等資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)提供用地保障。加強(qiáng)基本農(nóng)田整理和建設(shè)，強(qiáng)化糧食基地建設(shè)的支持力度。加強(qiáng)天然林、牧草地和濕地的保護(hù)，積極支持黑土地水土流失治理、東北西部荒漠化綜合治理。加大工礦廢棄地再利用力度，加強(qiáng)采煤沉陷區(qū)治理，改善礦區(qū)土地生態(tài)環(huán)境。

　　──中部地區(qū)。加大耕地整理力度，促進(jìn)糧食生產(chǎn)基地建設(shè)。合理安排裝備制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新型建筑材料、農(nóng)產(chǎn)品深加工等產(chǎn)業(yè)和大型煤炭能源基地、綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)的用地，適度增加年均新增建設(shè)用地規(guī)模，促進(jìn)中部地區(qū)崛起。

　　晉豫區(qū)：合理安排基礎(chǔ)設(shè)施用地，重點保障山西、河南大型煤電基地建設(shè)和骨干通道建設(shè)的用地。適當(dāng)增加城鎮(zhèn)工礦用地，加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地整理，逐步降低人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地。加強(qiáng)工礦廢棄地復(fù)墾、污染防治和采煤沉陷區(qū)治理，積極推進(jìn)農(nóng)用地整理。引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整，支持商品糧棉基地建設(shè)，增強(qiáng)大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化增值。有序開展山西黃土山地丘陵和豫西山地生態(tài)退耕，加強(qiáng)豫東黃河故道沙化土地治理，大力改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境。

　　湘鄂皖贛區(qū)：支持沿江鐵路、主要城市間的快速交通通道等基礎(chǔ)設(shè)施和淮北、淮南煤炭基地建設(shè)。適應(yīng)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化加快的進(jìn)程，適當(dāng)提高建設(shè)用地比重。加強(qiáng)對武漢城市圈和長株潭城市群資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)用地的政策指導(dǎo)。實施基本農(nóng)田整理工程，促進(jìn)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)商品糧棉油基地建設(shè)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江、淮河及洞庭湖、鄱陽湖洪澇、污染綜合治理，保障南水北調(diào)水源保護(hù)工程、長江防護(hù)林體系工程建設(shè)的用地。加強(qiáng)洞庭湖、鄱陽湖等地區(qū)濕地保護(hù)，禁止圍湖造田。

　　──東部地區(qū)。嚴(yán)格保護(hù)現(xiàn)有耕地和基本農(nóng)田，加強(qiáng)水田等優(yōu)質(zhì)耕地的保護(hù)和建設(shè)，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。優(yōu)化整合建設(shè)用地，降低年均新增建設(shè)用地規(guī)模，控制城鎮(zhèn)和工業(yè)用地外延擴(kuò)張，積極盤活存量土地，提高土地利用效率。

　　京津冀魯區(qū)：統(tǒng)籌安排產(chǎn)業(yè)用地，控制城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地低成本擴(kuò)張，降低人均城鎮(zhèn)工礦用地水平。調(diào)整區(qū)域土地利用布局，重點支持天津濱海新區(qū)開發(fā)開放、曹妃甸鋼鐵基地和以首都為中心的綜合交通體系建設(shè)。支持發(fā)展都市農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)和平原生態(tài)農(nóng)業(yè)，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。加強(qiáng)重要水源地保護(hù)和水土資源協(xié)調(diào)利用，支持京津風(fēng)沙源治理區(qū)的生態(tài)退耕、長城沿線風(fēng)沙帶治理和黃河故道沙化治理等生態(tài)環(huán)境建設(shè)。保護(hù)和合理利用沿海灘涂資源，防止非農(nóng)建設(shè)盲目侵占灘涂資源。

　　蘇浙滬區(qū)：創(chuàng)新土地利用模式，形成工業(yè)集聚、居住集中、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的建設(shè)用地空間格局�？刂平ㄔO(shè)用地總量，適度降低人均城鎮(zhèn)工礦用地面積，提高集約用地水平，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。統(tǒng)籌安排區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施用地，防止重復(fù)建設(shè)。積極防治上海及蘇錫常地區(qū)地面沉降、地裂縫等緩變性地質(zhì)災(zāi)害。嚴(yán)格保護(hù)水田等優(yōu)質(zhì)耕地，加強(qiáng)太湖、杭州灣等地區(qū)污染土地治理，加大濕地保護(hù)力度，合理開發(fā)沿海灘涂資源。

　　閩粵瓊區(qū)：加速建設(shè)用地的內(nèi)涵挖潛和優(yōu)化整合，從嚴(yán)控制珠江三角洲等城市密集地區(qū)新增建設(shè)用地規(guī)模，防止城鄉(xiāng)建設(shè)用地?zé)o序蔓延。適當(dāng)提高基礎(chǔ)設(shè)施配套程度。嚴(yán)格保護(hù)現(xiàn)有耕地和基本農(nóng)田。統(tǒng)籌安排產(chǎn)業(yè)和生態(tài)建設(shè)用地，保障海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)和海南及其他海島生態(tài)旅游建設(shè)的用地。加強(qiáng)珠江三角洲、福建沿海等地區(qū)污染土地的治理，支持河口濕地、紅樹林和灘涂等生態(tài)用地的保護(hù)。

　　第二節(jié) 實施差別化的區(qū)域土地利用政策

　　根據(jù)資源環(huán)境承載能力、土地利用現(xiàn)狀和開發(fā)潛力，統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局和國土開發(fā)格局，按照不同主體功能區(qū)的功能定位和發(fā)展方向，實施差別化的土地利用政策。

　　大力推進(jìn)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域土地利用轉(zhuǎn)型。嚴(yán)控建設(shè)用地增量，積極盤活建設(shè)用地存量，鼓勵土地利用模式和方式創(chuàng)新，促進(jìn)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，促進(jìn)國家競爭力的提升。嚴(yán)格控制建設(shè)用地特別是城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模擴(kuò)大，逐步降低人均城鎮(zhèn)工礦用地面積，適度增加城鎮(zhèn)居住用地；整合優(yōu)化交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，支持環(huán)保設(shè)施建設(shè)；限制占地多、耗能高的工業(yè)用地，支持高新技術(shù)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展；探索實施城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策，推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理。嚴(yán)格保護(hù)耕地，加強(qiáng)區(qū)內(nèi)集中連片、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的建設(shè)，切實加大耕地污染的防治力度。保留城市間開敞的綠色空間，保護(hù)好水系、林網(wǎng)、自然文化遺產(chǎn)等用地，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善。

　　有效保障重點開發(fā)區(qū)域集聚人口及經(jīng)濟(jì)的用地需求。適當(dāng)擴(kuò)大建設(shè)用地供給，提高存量建設(shè)用地利用強(qiáng)度，拓展建設(shè)用地新空間，促進(jìn)重點開發(fā)區(qū)域支柱產(chǎn)業(yè)的培育和經(jīng)濟(jì)總量的提升，促進(jìn)人口和經(jīng)濟(jì)集聚能力的進(jìn)一步提高。合理安排中心城市的建設(shè)用地，提高城市綜合承載能力，促進(jìn)城市人口和經(jīng)濟(jì)集聚效益的發(fā)揮；加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界控制，鼓勵城市存量用地深度開發(fā)；統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，促進(jìn)公路、鐵路、航運(yùn)等交通網(wǎng)的完善，推動和加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；優(yōu)先保障承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的用地需求，支持資金密集型、勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，促進(jìn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展，積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和用地的集中布局。積極推進(jìn)農(nóng)用地和農(nóng)村建設(shè)用地的整理，加大基本農(nóng)田建設(shè)力度，嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)用地，切實發(fā)揮耕地特別是基本農(nóng)田在優(yōu)化城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)中的生態(tài)支撐作用，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)的集聚與資源、環(huán)境的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

　　切實發(fā)揮限制開發(fā)區(qū)域土地對國家生態(tài)安全的基礎(chǔ)屏障作用。嚴(yán)格土地用途管制，加強(qiáng)農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)，堅持土地資源保護(hù)性開發(fā)，統(tǒng)籌土地資源開發(fā)與土地生態(tài)建設(shè)，促進(jìn)限制開發(fā)區(qū)域生態(tài)功能的恢復(fù)和提高，切實維護(hù)國家生態(tài)安全。禁止可能威脅生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的各類土地利用活動，嚴(yán)禁改變生態(tài)用地用途；積極支持區(qū)域內(nèi)各類生態(tài)建設(shè)工程，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與改良。按照區(qū)域資源環(huán)境承載能力，嚴(yán)格核定區(qū)域建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)格限制增加建設(shè)用地；新增建設(shè)用地主要用于發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等的建設(shè)，嚴(yán)格禁止對破壞生態(tài)、污染環(huán)境的產(chǎn)業(yè)供地，引導(dǎo)與主體功能定位相悖的產(chǎn)業(yè)向區(qū)外有序轉(zhuǎn)移。嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)用地特別是耕地、林地、草地，構(gòu)建耕地、林草、水系、綠帶等生態(tài)廊道，加強(qiáng)各生態(tài)用地之間的有機(jī)聯(lián)系。

　　嚴(yán)格禁止在自然文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)域土地的開發(fā)建設(shè)。按照法律法規(guī)規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃，對依法設(shè)立的國家級自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園等禁止開發(fā)區(qū)域，必須實行強(qiáng)制性保護(hù)，嚴(yán)禁任何不符合主體功能定位的各類土地利用活動，確保生態(tài)功能的穩(wěn)定發(fā)揮。

　　第三節(jié) 加強(qiáng)省級土地利用調(diào)控

　　根據(jù)各土地利用分區(qū)的調(diào)控方向和差別化的區(qū)域土地利用政策，綜合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、發(fā)展趨勢、資源環(huán)境條件、土地利用現(xiàn)狀和潛力等因素，分別確定各省、自治區(qū)、直轄市的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、人均城鎮(zhèn)工礦用地、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模等土地利用約束性指標(biāo)，以及園地面積、林地面積、牧草地面積等預(yù)期性指標(biāo)（詳見附表1－6），強(qiáng)化省級政府的土地利用調(diào)控責(zé)任。

　　《綱要》確定的主要目標(biāo)和指標(biāo)，納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行。將耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積等約束性指標(biāo)分解下達(dá)到各省、自治區(qū)、直轄市，嚴(yán)格落實，不得突破，預(yù)期性指標(biāo)通過經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段加以引導(dǎo)，力爭實現(xiàn)。

　　各省、自治區(qū)、直轄市要在《綱要》確定的原則、目標(biāo)和主要任務(wù)指導(dǎo)下，積極配合國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施，切實落實所屬區(qū)域的土地利用政策，加強(qiáng)對本行政區(qū)域范圍內(nèi)土地利用的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，搞好國家與省級主體功能區(qū)的空間落實和用地政策上的相互銜接，促進(jìn)形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的土地利用秩序。

第七章 規(guī)劃實施保障措施

　　加強(qiáng)規(guī)劃對土地利用的整體控制，健全規(guī)劃實施管理制度，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)激勵約束措施，完善規(guī)劃基礎(chǔ)建設(shè)，確保規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)。

　　第一節(jié) 加強(qiáng)規(guī)劃對土地利用的整體控制

　　落實耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地責(zé)任制。按照《綱要》確定的目標(biāo)和任務(wù)，明確各省、自治區(qū)、直轄市耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地責(zé)任，建立和完善耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地責(zé)任的考核體系，將實際耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、補(bǔ)充耕地的面積和質(zhì)量、新增建設(shè)用地面積作為耕地保護(hù)責(zé)任和節(jié)約集約用地目標(biāo)考核的重要內(nèi)容。建立土地利用規(guī)劃實施問責(zé)制，地方各級政府主要負(fù)責(zé)人要對本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理和耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)。把嚴(yán)格保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地作為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價和干部實績考核的重要因素，完善相關(guān)評價和考核辦法。

　　做好相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的相互銜接。各地區(qū)、各部門、各行業(yè)編制的城市、村鎮(zhèn)、交通、水利、能源、旅游、生態(tài)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相互銜接，必須符合保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地要求，必須符合土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模和總體布局安排。嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，從嚴(yán)審查各類規(guī)劃的用地規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，切實落實土地用途管制制度。凡不符合土地利用總體規(guī)劃的，必須及時調(diào)整和修改，核減用地規(guī)模，調(diào)整用地布局。

　　強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃自上而下的控制。地方各級人民政府應(yīng)按照下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃的原則，組織修編土地利用總體規(guī)劃，落實《綱要》確定的各項目標(biāo)和任務(wù)。省級土地利用總體規(guī)劃要強(qiáng)化戰(zhàn)略性和政策性，重點確定本行政區(qū)域土地利用的目標(biāo)、指標(biāo)和任務(wù)。地級和縣級土地利用總體規(guī)劃要突出空間性和結(jié)構(gòu)性，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，重點明確中心城區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)的范圍。鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃要提高針對性和操作性，重點將土地用途落實到地塊。各地應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下，編制土地整理復(fù)墾開發(fā)等專項規(guī)劃，落實總體規(guī)劃。

　　第二節(jié) 健全規(guī)劃實施管理制度

　　強(qiáng)化近期規(guī)劃和年度計劃控制。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃和國家宏觀調(diào)控要求，編制和實施土地利用五年近期規(guī)劃，明確各項用地規(guī)模、布局和時序安排。按照土地利用總體規(guī)劃和近期規(guī)劃，編制和實施土地利用年度計劃，不斷完善用地計劃分類編制和管理，加強(qiáng)計劃執(zhí)行情況的評估和考核。落實差別化的計劃管理政策。嚴(yán)格以實際用地考核計劃的執(zhí)行，實際用地超過計劃的，扣減下一年度用地計劃指標(biāo)，防止超計劃批地用地，切實維護(hù)土地利用計劃的嚴(yán)肅性。

　　嚴(yán)格建設(shè)項目用地預(yù)審。加強(qiáng)和改進(jìn)建設(shè)項目用地預(yù)審，強(qiáng)化建設(shè)項目批準(zhǔn)（核準(zhǔn)）前的土地規(guī)劃審查和許可，凡不符合土地利用總體規(guī)劃的，不得通過建設(shè)項目用地預(yù)審。建立和完善建設(shè)項目審批部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制與信息共享機(jī)制，項目建設(shè)單位申報審批或核準(zhǔn)需要申請使用土地的建設(shè)項目時，必須附具土地預(yù)審意見，沒有預(yù)審意見或預(yù)審未通過的，不得審批或核準(zhǔn)建設(shè)項目。

　　加強(qiáng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用管理。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，具有法定效力，任何單位和個人不得違反。各級人民政府批準(zhǔn)、核準(zhǔn)各類建設(shè)項目，必須符合土地利用總體規(guī)劃。不斷完善以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)的土地用途管制制度，城鄉(xiāng)建設(shè)、土地開發(fā)等各項土地利用活動，必須符合土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，必須嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和年度計劃進(jìn)行審查，必須取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用許可。

　　嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃修改。建立土地利用總體規(guī)劃實施動態(tài)評價機(jī)制，規(guī)劃實施評價報告經(jīng)規(guī)劃審批機(jī)關(guān)的同級國土資源管理部門認(rèn)定后，方可開展規(guī)劃的修改。對土地利用總體規(guī)劃的修改，必須就修改的必要性、合理性和合法性等進(jìn)行評估，組織專家論證，依法組織聽證，并向社會公示。凡涉及改變土地利用方向、規(guī)模、重大布局等原則性修改，必須報原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。嚴(yán)禁擅自修改下級土地利用總體規(guī)劃，擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模和改變建設(shè)用地布局，降低耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積。符合法定條件，確需改變和占用基本農(nóng)田的，必須報國務(wù)院批準(zhǔn)。

　　加強(qiáng)規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)管。建立健全監(jiān)督檢查制度，實行專項檢查與經(jīng)常性的監(jiān)督檢查相結(jié)合，采用衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段擴(kuò)大規(guī)劃實施情況的監(jiān)測范圍，及時發(fā)現(xiàn)、制止違反土地利用總體規(guī)劃行為，定期公布各地規(guī)劃執(zhí)行情況。加大執(zhí)法力度，對違法修改土地利用總體規(guī)劃的行為要嚴(yán)肅查處，限期改正，并依法追究相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任；對違反規(guī)劃批地用地的行為，堅決依法查處，責(zé)令限期拆除違法占地新建建筑物，拒不執(zhí)行的，依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

　　第三節(jié) 完善規(guī)劃實施的利益調(diào)節(jié)機(jī)制

　　健全耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)激勵和制約機(jī)制。加大非農(nóng)建設(shè)占用耕地特別是基本農(nóng)田的成本，鼓勵各類建設(shè)利用存量土地和未利用地。加大對耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)的財政補(bǔ)貼力度，將耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積作為國家確定一般性財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的重要依據(jù)，實行保護(hù)責(zé)任與財政補(bǔ)貼相掛鉤，充分調(diào)動基層政府保護(hù)耕地的積極性。探索建立耕地保護(hù)基金，落實對農(nóng)戶保護(hù)耕地的直接補(bǔ)貼，充分調(diào)動農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性與主動性。

　　加大對補(bǔ)充耕地的資金支持力度。進(jìn)一步完善新增建設(shè)用地土地有償使用費的使用和管理，確保該項收入全部用于基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)、土地整理、耕地開發(fā)等支出；由省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市集中土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的部分，要向糧食主產(chǎn)區(qū)和土地開發(fā)整理重點區(qū)域傾斜，支持土地整理和復(fù)墾、宜農(nóng)未利用地的開發(fā)、基本農(nóng)田建設(shè)以及改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的土地開發(fā)。充分運(yùn)用市場手段，積極拓寬資金渠道，鼓勵和引導(dǎo)社會資金用于補(bǔ)充耕地。

　　強(qiáng)化節(jié)約集約用地的價格調(diào)節(jié)機(jī)制。積極推進(jìn)征地制度改革，合理確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立有利于節(jié)約集約用地的征地價格形成機(jī)制；健全和完善土地協(xié)議出讓和招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，發(fā)揮地價杠桿調(diào)控作用，規(guī)范經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施用地地價管理，提高工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范土地出讓價格；嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置政策，對閑置土地特別是閑置房地產(chǎn)用地征繳增值地價，促進(jìn)閑置土地盤活利用。

　　逐步形成促進(jìn)節(jié)約集約用地的稅費調(diào)節(jié)機(jī)制。實行有利于有效保護(hù)耕地、合理利用土地資源、最大限度利用城市現(xiàn)有土地的稅收政策。加大閑置和低效用地的稅費調(diào)節(jié)力度，引導(dǎo)建設(shè)用地整合，提高用地效益；加大建設(shè)用地保有環(huán)節(jié)稅收調(diào)節(jié)力度，提高土地保有成本，促進(jìn)土地向集約高效方向流轉(zhuǎn)；加大對土地深度開發(fā)等的稅收支持力度，鼓勵挖掘存量建設(shè)用地潛力，鼓勵工業(yè)企業(yè)在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下提高土地利用率，促進(jìn)節(jié)約集約用地。

　　第四節(jié) 加強(qiáng)規(guī)劃實施的基礎(chǔ)建設(shè)

　　不斷提高土地規(guī)劃的法律地位。積極推進(jìn)土地利用規(guī)劃立法工作，嚴(yán)格和規(guī)范土地利用規(guī)劃的編制和審批，鞏固土地利用規(guī)劃的法制基礎(chǔ)。依據(jù)公正、公開和便民原則，完善土地規(guī)劃管理聽證制度，明確違反規(guī)劃處罰辦法，增強(qiáng)土地規(guī)劃執(zhí)法力度。

　　加強(qiáng)土地調(diào)查統(tǒng)計和監(jiān)測評價。按照國家統(tǒng)一的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真做好土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、統(tǒng)計和變更調(diào)查。全面完成農(nóng)用地分等定級與估價，加強(qiáng)土地適宜性評價和城鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)用地的集約利用潛力調(diào)查評價。加強(qiáng)土地利用和土地市場動態(tài)監(jiān)測，建立覆蓋全國的土地利用動態(tài)遙感監(jiān)測系統(tǒng)，結(jié)合年度土地利用變更調(diào)查，構(gòu)建土地利用規(guī)劃、計劃實施監(jiān)測體系。

　　從嚴(yán)制定用地標(biāo)準(zhǔn)和供地政策。按照節(jié)約集約用地的原則，完善能源、交通和公用設(shè)施、公共設(shè)施等各類建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)審核各類建設(shè)項目用地。適時調(diào)整劃撥用地目錄，控制并減少劃撥供地數(shù)量，除軍事、社會保障性住房和特殊用地外，對其他土地要加快實行有償使用。

　　提高土地規(guī)劃信息服務(wù)水平。加快推進(jìn)“金土工程”建設(shè)，建立涵蓋土地利用現(xiàn)狀、土地利用規(guī)劃、土地權(quán)屬、土地市場、土地整理復(fù)墾開發(fā)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一地政管理數(shù)據(jù)庫。加快土地管理審批、供應(yīng)、使用、補(bǔ)充耕地各環(huán)節(jié)的統(tǒng)一信息平臺建設(shè)，強(qiáng)化建設(shè)用地監(jiān)管，確保規(guī)劃目標(biāo)落實。加快信息資源的開發(fā)利用，提高基礎(chǔ)性和公益性信息的社會服務(wù)水平。

　　推進(jìn)規(guī)劃科技創(chuàng)新與隊伍建設(shè)。加強(qiáng)土地規(guī)劃理論、方法和技術(shù)手段研究，促進(jìn)土地利用規(guī)劃學(xué)科發(fā)展；加快制定或修訂各級土地利用規(guī)劃編制規(guī)程、各類用地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃成果質(zhì)量規(guī)范。建立土地利用和管理國際合作交流平臺，借鑒國外土地利用和管理的先進(jìn)經(jīng)驗和方式。加強(qiáng)土地管理專業(yè)教育和繼續(xù)教育，健全完善規(guī)劃從業(yè)人員上崗認(rèn)證和機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)證制度，切實提高土地規(guī)劃技術(shù)和管理人才的專業(yè)素養(yǎng)。

　　第五節(jié) 推進(jìn)規(guī)劃民主決策

　　改進(jìn)規(guī)劃工作方式。修編各級土地利用總體規(guī)劃，要堅持政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策的工作方針，科學(xué)系統(tǒng)地安排各項工作，切實提高規(guī)劃決策水平。建立和完善規(guī)劃修編的專家咨詢制度和部門協(xié)調(diào)機(jī)制，成立有廣泛代表性的規(guī)劃專家委員會，加強(qiáng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)、咨詢和論證等工作，提高規(guī)劃決策的科學(xué)化和民主化水平。

　　建立健全公眾參與制度。修編各級土地利用總體規(guī)劃要擴(kuò)大公眾參與，切實增強(qiáng)規(guī)劃的公開性和透明度。對于縣級和鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，在具體安排土地利用和土地整理復(fù)墾開發(fā)方面應(yīng)當(dāng)廣泛聽取公眾意見。經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依法予以公告，接受公眾監(jiān)督。

　　加強(qiáng)規(guī)劃宣傳。充分利用各種媒體，對規(guī)劃的主要內(nèi)容進(jìn)行廣泛宣傳，提高全社會依法依規(guī)用地意識，增強(qiáng)全民對科學(xué)用地、節(jié)約用地、保護(hù)資源重要性的認(rèn)識，使遵守土地利用法律、規(guī)劃、政策成為全社會的自覺行為。

　　土地問題始終是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中一個全局性、戰(zhàn)略性重大問題，土地利用總體規(guī)劃的編制和實施事關(guān)國家和人民長遠(yuǎn)利益，各級人民政府必須高度重視，把土地利用總體規(guī)劃實施工作納入政府重要議事日程，切實加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。地方人民政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對本行政區(qū)域內(nèi)土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)。各有關(guān)部門要各負(fù)其責(zé)、密切配合，扎實推進(jìn)各項工作，保障規(guī)劃順利實施。

　　附表1：耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積指標(biāo)

　　附表2：建設(shè)用地指標(biāo)

　　附表3：園地指標(biāo)

　　附表4：林地指標(biāo)

　　附表5：牧草地指標(biāo)

　　附表6：近期新增建設(shè)用地及補(bǔ)充耕地指標(biāo)