在我國全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化的新的歷史時期，西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施、新型工業(yè)化的推進、城鎮(zhèn)化進程的加快、城鄉(xiāng)居民生活水平的提高，都對水土資源的可持續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境的保護和改善，提出了新的更高的要求。為全面貫徹水土保持法律法規(guī)和可持續(xù)的科學發(fā)展觀，進一步落實國務院批準的《全國生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃》和《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》確定的任務，明確21世紀初期我國水土保持預防監(jiān)督工作的指導思想、目標任務、總體布局、對策措施，預防和治理水土流失，保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進人與自然和諧，以水土資源的可持續(xù)利用和維系良好生態(tài)環(huán)境，保障經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，特制訂本綱要。

　　一、水土保持預防監(jiān)督工作現狀與問題

　　（一）水土保持預防監(jiān)督工作成效

　　1.改革開放以來，特別是1991年《中華人民共和國水土保持法》頒布實施后，水土流失防治工作步入了法制軌道。水行政主管部門依法認真履行職能，加強與相關部門的合作，推進依法行政，強化預防監(jiān)督，嚴厲查處違法案件，認真落實法律規(guī)定，堅持開展水土保持宣傳，控制人為水土流失取得很大成效，突出表現在：全社會及全民的水土保持意識和法制觀念普遍得到了增強；水土保持法律法規(guī)體系、監(jiān)督執(zhí)法體系和技術服務體系初步建立，縣級以上發(fā)布水土保持法規(guī)性文件2000多個，全國有監(jiān)督執(zhí)法人員7.4萬人，頒發(fā)開發(fā)建設項目水土保持方案編制資格證書1300多個，執(zhí)法人員和水土保持方案編制人員持證上崗；地方人民政府依法劃定并公告了縣級、省級水土流失重點預防保護區(qū)、重點監(jiān)督區(qū)和重點治理區(qū)；開發(fā)建設項目水土保持“三同時”制度逐步得到落實，國家重點建設項目的水土保持方案報批率達80％以上，開發(fā)建設項目共治理人為水土流失面積3萬多平方公里，攔擋棄土棄渣8億多噸，建成了一批恢復治理示范工程；開展了城市建設水土流失防治試點工作，加強了城市自然植被、景觀保護和水系綠化美化；水土保持監(jiān)測網絡建設工作開始起步，完成了全國第二次水土流失遙感調查和公告；水土保持生態(tài)修復工程開始試點并逐步展開，在塔里木河、黑河等重點流域實施的生態(tài)調水，有效地遏制了區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢。

　�。ǘ�）當前的人為水土流失問題

　　2.全國水土流失嚴重、生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢尚未得到根本遏制，邊治理邊破壞的現象十分突出�？傮w上看，重點防治區(qū)和開發(fā)建設項目水土保持成效突出，城市水土保持取得突破性進展，但廣大農村牧區(qū)水土流失依然嚴重；氣候變化、地質活動等自然因素與人為不合理的開發(fā)建設活動共同作用，極大地加劇了水土流失的發(fā)生與發(fā)展。突出表現在：局部地區(qū)林草植被面積減少，水源涵養(yǎng)能力下降，加劇了洪澇災害；西部地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化，長江上游、黃河中游水土流失嚴重，西南石灰?guī)r地區(qū)陡坡開墾、“石化”面積擴大，造成土地資源匱乏、土地生產力下降或喪失，威脅人類生存；江河源頭水土資源不合理開發(fā)利用，綠洲、濕地和湖泊縮減；特殊生態(tài)功能區(qū)植被缺乏有效保護，導致水資源緊缺，生態(tài)功能退化；草原區(qū)過載過牧，亂采亂挖，長期得不到休養(yǎng)生息，草原退化、沙化、鹽堿化嚴重，沙塵暴頻繁發(fā)生；東北黑土地過度墾殖、黑土流失、黑土層變�。毁Y源開發(fā)和基本建設活動破壞植被，隨意棄土棄渣，導致江河湖庫淤積，甚至誘發(fā)滑坡和泥石流災害；城市開發(fā)建設、開山、采石、取土、挖沙，破壞自然景觀。

　�。ㄈ�）預防監(jiān)督工作存在的問題

　　3.全國第二次水土流失遙感調查表明，全國的水土流失面積356萬平方公里，占國土面積的37％。特別是人為水土流失仍呈加劇的趨勢，每年新增人為水土流失1.5萬平方公里，影響國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略和全面建設小康社會目標的實現，制約我國經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，對國家的生態(tài)安全構成威脅。面對嚴峻的形勢，水土保持預防監(jiān)督工作任務十分繁重和艱巨，同時，存在著一些不相適應的問題：一是人們保護水土資源和生態(tài)環(huán)境的意識不強，重開發(fā)輕保護，肆意破壞植被，隨意棄土棄渣；二是法制不夠完善，存在有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、行政干預等問題；三是水土保持監(jiān)督管理手段和設備落后，經費缺乏，監(jiān)督管理機構不健全，執(zhí)法人員素質不夠高；四是全國的水土保持監(jiān)測預報系統(tǒng)還不健全，監(jiān)測工作尚未全面展開，對水土流失的監(jiān)控時效性差。

　　二、指導思想、基本原則與目標任務

　　（一）指導思想

　　4.全國水土保持預防監(jiān)督工作的指導思想是：全面貫徹“三個代表”重要思想和十六大精神，落實可持續(xù)的科學發(fā)展觀，堅持保護資源和保護環(huán)境的基本國策，按照全面建設小康社會的要求，全面實施《水土保持法》，堅持預防為主、保護優(yōu)先的原則，大力推進分區(qū)防治戰(zhàn)略，強化預防監(jiān)督，落實管護責任，遏制水土流失及生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，以堅決控制人為水土流失和維護國家生態(tài)安全為目標，不斷提高人民群眾的生活質量，促進人與自然和諧，以水土資源的可持續(xù)利用和維系良好生態(tài)環(huán)境，保障經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

　�。ǘ�）基本原則

　　5.全國水土保持預防監(jiān)督管理工作的基本原則：

　　堅持“預防為主，保護優(yōu)先”的原則，控制人為水土流失，全面加強預防保護工作，依法保護和合理利用水土資源；

　　堅持“分類指導，分區(qū)防治”的原則，依法劃定重點預防保護區(qū)、監(jiān)督區(qū)、治理區(qū)，健全分區(qū)防治、分級負責的管理體制；

　　堅持“依法行政，管理規(guī)范”的原則，依法建立健全監(jiān)督機制，實現管理工作規(guī)范化；

　　堅持“監(jiān)測先行，科學管理”的原則，加強監(jiān)測預報工作，提高水土保持工作的科學性和針對性；

　　堅持“誰開發(fā)誰保護，誰造成水土流失誰負責治理”的原則，依法落實人為水土流失防治責任和水土保持“三同時”制度。

　�。ㄈ�）主要目標與任務

　　6.到2015年，建立完善配套的水土保持法規(guī)體系，健全執(zhí)法機構，提高執(zhí)法隊伍素質，規(guī)范技術服務工作，全面落實水土保持“三同時”制度，落實管護責任，有效控制人為因素產生的水土流失，從根本上扭轉生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，使植被覆蓋率大幅度提高，水土資源得到有效保護和可持續(xù)利用，為全面建設小康社會提供支撐和保障。建立水土保持監(jiān)測系統(tǒng)，定期公告水土流失動態(tài)。

　　7.主要任務：

　　（1）建立全國水土保持監(jiān)測系統(tǒng)，建成水利部水土保持監(jiān)測中心、7個流域監(jiān)測中心站、31個省級監(jiān)測總站、175個重點分站和典型區(qū)監(jiān)測點的全國水土保持監(jiān)測網絡。結合全國防汛信息系統(tǒng)建設，充分利用現有水文站網，合理布設監(jiān)測站點，全面提高數據采集、傳輸的質量和穩(wěn)定性。對三峽庫區(qū)、晉陜蒙接壤區(qū)、環(huán)京津風沙源區(qū)、退耕還林區(qū)、塔河及黑河下游區(qū)、南水北調等區(qū)域實施重點監(jiān)測。每年對重點項目水土流失動態(tài)進行公告，每5年對重點地區(qū)進行一次公告，每10年公告一次全國水土流失狀況；

　　（2）加強對生態(tài)環(huán)境良好區(qū)域保護工作的力度，制止人為破壞，充分發(fā)揮其應有的生態(tài)效益和社會效益；

　�。�3）有效保護綜合治理的成果，落實管護責任，使其經濟效益、生態(tài)效益和社會效益得到持續(xù)發(fā)揮，生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)；

　　（4）水土保持生態(tài)修復工程全面展開并取得實質性進展，實施生態(tài)修復面積120萬平方公里，通過自然修復，使大范圍的植被覆蓋率得到恢復和提高，水土流失程度大幅度減輕；

　　（5）加強“四荒”土地開發(fā)的管理工作，規(guī)范“四荒”土地開發(fā)方式，在“四荒”開發(fā)中，落實水土保持“三同時”制度，有效保護天然植被和自然生態(tài)景觀；

　　（6）開發(fā)建設項目水土保持“三同時”制度得到全面落實，開發(fā)建設與水土流失防治同步，水土保持方案報批率達到90％以上，使80％以上的廢棄土石渣得到攔擋和防護，水土保持功能得到恢復，生態(tài)環(huán)境更加良好；

　�。�7）有效控制城市開發(fā)建設中的水土流失，使多數城市（鎮(zhèn)）人居環(huán)境有較大改善，人與自然更加和諧，生態(tài)良好、環(huán)境優(yōu)美，到2015年，全國建立100個國家級、300個省級水土保持生態(tài)示范城市，建立1000個水土保持生態(tài)示范城鎮(zhèn)，推動水土保持生態(tài)示范村建設。

　　三、重點工作

　　（一）加快建設水土保持監(jiān)測系統(tǒng)

　　8.全國水土保持監(jiān)測系統(tǒng)建設。近一、二年內完成全國、七大流域和省級水土保持監(jiān)測規(guī)劃，2006年完成全國水土保持監(jiān)測網絡和信息系統(tǒng)建設一、二期工程，建立布局合理、覆蓋全國的水土保持監(jiān)測網絡，對全國水土流失狀況實施及時、準確、持續(xù)的監(jiān)測，形成標準統(tǒng)一、定量準確、技術先進、時效性強的水土保持監(jiān)測系統(tǒng)，建立水土保持定期公告制度，建立并完善全國水土流失本底庫和動態(tài)數據庫，為水土保持預防監(jiān)督管理提供科學依據。

　　9.主要措施：建立健全各級水土保持監(jiān)測機構，培養(yǎng)專業(yè)水土保持監(jiān)測技術人才，制定數據采集、信息管理、設施設備條件等監(jiān)測技術標準，建立健全監(jiān)測工作年報制度，實現監(jiān)測預報技術的規(guī)范化，建立監(jiān)測機構和監(jiān)測人員資質管理，提高監(jiān)測質量和水平。

　　（二）建立水土保持重點預防保護區(qū)

　　10.建立一批水土保持重點預防保護區(qū)。近期國家重點抓好子午嶺、六盤山、桐柏山、大別山、大興安嶺，岷江、大渡河、白龍江、贛江、湘江上游山地植被保護區(qū)；呼倫貝爾、錫林郭勒草原植被保護區(qū)；首都水資源保護區(qū)、丹江口水源保護區(qū)、鄱陽湖周邊保護區(qū)等預防保護重點工程。各級地方人民政府根據本地區(qū)實際，也要建立本轄區(qū)的重點預防保護區(qū)。明確保護區(qū)界線，并設立明顯標志。

　　11.主要措施：加大保護現有植被的力度，嚴格限制森林砍伐，禁止毀林毀草開荒，25度以上耕地實施退耕還林、退牧還草；堅決制止一切人為破壞現象，減少人為因素對自然生態(tài)系統(tǒng)的干擾；推行以電代柴、以煤代柴，發(fā)展沼氣，逐步改變燃料結構，發(fā)揮林草植被的生態(tài)功能。

　�。ㄈ�）全面推進生態(tài)修復

　　12.國家和省、地、縣要劃定生態(tài)修復區(qū)。在地廣人稀、生態(tài)脆弱地區(qū)建立重點生態(tài)修復區(qū)，國家將重點抓好：塔里木河綠洲、黑河流域綠洲、青海三江源區(qū)、準格爾盆地、毛烏素沙漠和渾善達克沙地邊緣、青海湖周邊、白龍江上游的甘南及川北草原區(qū)、滇西三江地區(qū)等生態(tài)修復區(qū)。各省根據實際確定本省重點生態(tài)修復區(qū)。

　　13.主要措施：全面實施生態(tài)自我修復工程，加強監(jiān)督和管理，改變粗放落后的生產經營方式，禁止亂采濫挖，防止過度放牧；科學合理安排生態(tài)用水，恢復植被，保護綠洲和濕地；實行舍飼養(yǎng)殖、輪封輪牧、生態(tài)移民，封禁育林育草，退耕還牧，休牧還草，通過生態(tài)自我修復，恢復其生態(tài)功能；開展牧區(qū)水利建設，建設高質量的飼草料基地，發(fā)展集約化、可持續(xù)發(fā)展的畜牧業(yè)。

　�。ㄋ模�強化重點監(jiān)督區(qū)和“四荒”土地開發(fā)的管理

　　14.加強對各類資源開發(fā)和建設項目的監(jiān)督管理。國家重點抓好：黃河中游晉陜蒙接壤區(qū)煤炭開發(fā)區(qū)、黃河中游豫陜晉有色金屬開發(fā)區(qū)、新疆石油天然氣開發(fā)區(qū)、陜甘寧蒙接壤石油天然氣開發(fā)區(qū)、長江三峽庫區(qū)以及國家重點建設的南水北調、西氣東輸、西電東送、青藏鐵路等重點工程的監(jiān)督管理。各級地方人民政府也要確定本級重點監(jiān)督區(qū)和監(jiān)督的重點工程，對本轄區(qū)的所有重點監(jiān)督區(qū)和重點工程實施有效監(jiān)督。加強對“四荒”土地開發(fā)的管理，嚴格規(guī)范“四荒”及各類土地開發(fā)活動，實行保護性開發(fā)，減少對原生地貌的破壞，堅持山、水、田、林、路綜合治理，開發(fā)與治理同步，恢復良好生態(tài)。

　　15.主要措施：嚴格依法行政，強化監(jiān)管力度，認真落實水土保持“三同時”制度；加強宣傳教育，增強開發(fā)建設單位和施工建設人員的水土保持意識；科學制定防治方案和研究治理措施，有效保護生態(tài)環(huán)境，對工程建設中的各類開挖面、邊坡采取防護措施，棄土棄渣放置在規(guī)定的專門場地攔擋，裸露面恢復林草植被，施工場地進行綜合整治，并落實水土保持設施的施工管理、監(jiān)理、監(jiān)測工作；各級水行政主管部門要加強執(zhí)法檢查，嚴把水土保持設施的竣工驗收關；在監(jiān)督管理區(qū)建立一批恢復治理示范工程。

　�。ㄎ澹┘訌娭攸c治理成果管護

　　16.加強對重點治理工程區(qū)的管理和維護。國家重點抓好有國家投資的黃河中游多沙粗沙區(qū)、長江上中游重點支流區(qū)、京津周邊風沙源區(qū)、草原區(qū)、西遼河上游區(qū)、東北黑土區(qū)、海河流域太行山區(qū)、珠江石灰?guī)r區(qū)等重點治理區(qū)成果管護監(jiān)督。各級地方人民政府要對本轄區(qū)重點治理成果落實管護責任，同時，根據本地區(qū)實際，確定本級重點治理成果管護區(qū)，落實管護責任。

　　17.主要措施：制定保護治理成果的相關政策，調動治理區(qū)群眾積極性，按誰治理誰受益誰管護的原則，落實成果管護責任，制定管護制度；設立管護標志，建設管護設施，定期報告管護區(qū)情況；實行集體、個人、專業(yè)隊等多種管護方式，明晰產權和使用權；治理成果允許拍賣、承包、繼承、轉讓，同時要明確管護責任；嚴禁隨意占用和破壞治理成果；水行政主管部門加強檢查、監(jiān)督，對破壞治理成果的要依法嚴厲查處。

　�。�六）大力推進城鎮(zhèn)水土保持

　　18.加強城市水土保持及城鎮(zhèn)化過程中的水土保持工作。國家主要抓好處于山丘區(qū)的經濟特區(qū)和歷史文化、旅游名城的水土保持生態(tài)示范城市工作；各省（區(qū)、市）根據本地實際抓好代表不同類型區(qū)域的省級水土保持生態(tài)示范城市工作，各市（縣、區(qū)）抓好水土保持生態(tài)示范城鎮(zhèn)、示范村工作。

　　19.主要措施：保護城市自然地貌植被，嚴格控制開山采石，實施裸巖裸地治理；對開發(fā)建設區(qū)的建設實施嚴格管理，控制和減少建設過程中的水土流失；對城市水系進行綜合整治，提高水系綠化指數和城市雨洪調蓄能力；增加城市綠地，恢復和提高城市生態(tài)系統(tǒng)功能，改善人居環(huán)境；對城市郊區(qū)實施水土保持綜合治理，建設普及科學知識、開展實驗研究、供市民觀光休閑的水土保持示范小流域。

　　五、保證措施

　　（一）健全法規(guī)，依法推進預防保護和監(jiān)督管理

　　20.進一步完善法律法規(guī)體系。制定和修改相關配套法規(guī)，建立符合可持續(xù)發(fā)展要求、適應市場經濟體制的水土保持法律法規(guī)體系，增強法規(guī)的操作性、針對性和實效性。

　�。ǘ�）加強領導，建立各級領導和有關部門責任制

　　21.建立政府領導、人大監(jiān)督、有關部門分工負責、全社會和公眾參與、水行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)管的工作體制；建立預防保護責任制，落實各級政府及有關部門的水土保持預防保護責任，實行任期內目標責任制。資源開發(fā)單位、項目法人、施工單位等都要明確預防保護目標和責任。

　�。ㄈ�）強化隊伍建設，提高整體素質和工作水平

　　22.加強對監(jiān)督管理工作的機構建設、設施配備、人員培訓，建立穩(wěn)定、高效、廉潔的執(zhí)法隊伍，提高監(jiān)督執(zhí)法人員的綜合業(yè)務素質和辦事效率；通過多種途徑和方式，實現監(jiān)督管理人員專業(yè)配套、學歷達標、文明執(zhí)法和持證上崗，積極推進執(zhí)法隊伍正規(guī)化建設，提高執(zhí)法能力和執(zhí)法水平。

　�。ㄋ模┮婪ㄐ姓�，執(zhí)法檢查工作制度化

　　23.緊緊依靠各級人大，定期開展水土保持法執(zhí)行情況的執(zhí)法檢查，解決執(zhí)法中遇到的困難與問題，推進水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作向縱深發(fā)展；各級水行政主管部門必須認真履行職責，強化水土保持監(jiān)督管理機構的政府職能，確立執(zhí)法主體地位，將水土保持監(jiān)督執(zhí)法納入綜合執(zhí)法體系，推行政務公開，使監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)范化；推行多部門聯(lián)合執(zhí)法檢查工作，每年至少開展一次聯(lián)合執(zhí)法檢查，使監(jiān)督檢查工作制度化；對在水土保持預防監(jiān)督工作中做出突出成績的單位和個人，給予獎勵和表彰。

　�。ㄎ澹┰黾油度耄�促進預防監(jiān)督工作的開展

　　24.進一步落實水土保持預防監(jiān)督工作經費。向各級財政部門積極爭取水土保持預防監(jiān)督專項經費，增加預防保護、監(jiān)督管理、監(jiān)測工作的資金投入；各級監(jiān)督管理和監(jiān)測機構應納入國家行政或全額事業(yè)單位，保證正常的事業(yè)費；安排專項經費，加強監(jiān)督執(zhí)法人員業(yè)務培訓和職工教育；對依法征收的費用要加強監(jiān)管，保證用于返還治理和預防監(jiān)督工作。

　�。�六）加強宣傳，提高全民的水土保持意識

　　25.采取政府倡導、輿論導向、教育介入、媒體宣傳等多種方法，廣泛、深入、持久地開展水土保持宣傳，向全社會、各行各業(yè)、公眾宣傳水土保持的重要性、緊迫性，開展水土保持警示教育；編寫水土保持預防監(jiān)督科普教材，普及法律知識，樹立法制觀念；向社會公布舉報電話和電子信箱，發(fā)揮新聞媒體監(jiān)督和公眾監(jiān)督的作用，提高水土保持的社會影響力。

　�。ㄆ撸┮揽靠萍�，完善技術標準和服務體系

　　26.完善和深化技術支持和服務體系。加強水土保持預防監(jiān)督技術標準體系的建設；加大對水土保持方案編制、工程設計、監(jiān)理、監(jiān)測、施工、咨詢等社會中介機構技術人員的專業(yè)知識教育和技能培訓，實現持證上崗；加強對技術服務的指導和管理，維護良好的市場秩序。加強科學研究，提高預防監(jiān)督工作的技術水平，注重新技術、新材料、新工藝在水土保持中的應用、推廣。加快水土保持信息化進程。建立水土保持信息快速收集、存貯、處理、查詢系統(tǒng)，實現公用基礎信息資源的共享，服務于社會，服務于國家宏觀決策，依靠信息化帶動水土保持工作的現代化。

　�。ò耍┲朴喎桨福�全面實施預防監(jiān)督綱要

　　27.各地應根據本綱要，結合當地實際編制本地區(qū)的預防監(jiān)督實施方案，落實任務和目標，并將其納入本地區(qū)的水土保持綜合規(guī)劃中組織實施，上級主管部門要加強檢查、督促。運用法律、政策、行政、經濟等手段，落實預防監(jiān)督工作責任制。

　　28.開展監(jiān)測預報試點工作。每個流域機構、每個省都要抓2～3個監(jiān)測預報試點，通過動態(tài)監(jiān)測，為重點預防、重點監(jiān)督、重點治理工作，提供科學依據。